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di Raffaello Maggian (1) Il presente saggio è tratto dal libro "I servizi socio-assistenziali", Carocci, Roma, 2000 (in corso di ristampa) Per trent'anni in Italia c'è stata un'attesa quasi 'messianica' della riforma dell'assistenza. Ci sono stati vari momenti in cui la sua venuta è stata annunciata come imminente, accompagnata da segni premonitori, ricorrenti, quali disegni di legge parlamentari puntualmente presentati ad ogni inizio di legislatura e puntualmente ignorati, leggi regionali che iniziavano con la dicitura "in attesa della riforma dell'assistenza", ritenuta di prossima approvazione, dibattiti e tavole rotonde organizzate ciclicamente dalle scuole per assistenti sociali, dalle organizzazioni professionali, dai centri studi e di ricerca, il cui uditorio era costituito da 'addetti ai lavori'; ma poi ogni aspettativa rimaneva delusa. Attualmente il settore assistenziale è ancora regolato, nei suoi fondamenti, dalla legge Crispi del 1890. Anche a causa del prolungato vuoto normativo nazionale, si registra, nel nostro paese, una situazione caratterizzata da:
a) 1969: il primo progetto di riforma dell'assistenza Risale al 1969 il primo progetto di legge presentato in Parlamento per una legge quadro di riforma dell'assistenza. Nelle precedenti legislature, né da parte della maggioranza parlamentare, né da parte delle opposizioni furono presentati disegni di legge realmente organici per una riforma di struttura del sistema assistenziale e, in generale, dei servizi sociali; mentre furono approvate centinaia di leggine, contenenti provvedimenti frammentari in favore di questa o quella categoria, di questo o quell'ente assistenziale. Nel 1970, furono raccolte oltre 200.000 firme di elettori di adesione ad una proposta di legge di iniziativa popolare, per una nuova organizzazione dell'assistenza sociale. La proposta fu comunicata alla presidenza della Camera dei Deputati il 21 aprile 1970, ma non ebbe alcun seguito. Il DPR 616 del 1977, all'articolo 25, quinto comma, faceva esplicito rinvio alla "legge sulla riforma dell'assistenza pubblica", ma l'intero comma è stato poi dichiarato illegittimo dalla Corte Costituzionale, con sentenza n.173 del luglio 1981. La legge 833 del 1978, istitutiva del servizio sanitario nazionale, accuratamente ignora l'argomento, limitandosi a stabilire che le leggi regionali devono conformarsi al principio di "coordinare l'intervento sanitario con gli interventi negli altri settori economici, sociali e di organizzazione del territorio di competenza delle regioni" e che queste ultime, "sentiti i comuni interessati, determinano gli ambiti territoriali delle unità sanitarie locali, che debbono coincidere con gli ambiti territoriali di gestione dei servizi sociali" (art.11). b) La Commissione per l'analisi delle compatibilita' macroeconomiche della spesa sociale. Il 28 febbraio 1997 viene pubblicata la relazione finale della "Commissione per l'analisi delle compatibilita' macroeconomiche della spesa sociale", presieduta da ONOFRI, che ha svolto i suoi lavori con la collaborazione della Commissione Tecnica per la Spesa Pubblica, l'Istituto centrale di Statistica, l'Istituto di Ricerche sulla Popolazione, l'Istituto Studi per la Programmazione Economica, il Nucleo di Valutazione della Spesa Previdenziale, l'Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico, la Ragioneria Generale dello Stato e l'Ufficio Statistico delle Comunità Europee. La relazione, dopo avere richiamato le origini dei sistemi di benessere collettivo, fornisce alcuni dati di confronto fra la situazione italiana e l'Europa e delinea le tendenze comuni ai paesi cosiddetti "maturi". Come viene precisato nella relazione, il secondo dopoguerra ha visto svilupparsi, in momenti diversi, nei diversi paesi occidentali, sistemi complessi di protezione sociale. L'obiettivo generale che tali sistemi di spesa sociale si sono dati è stato di combinare il benessere con la coesione sociale. A questo fine, si sono proposti di attenuare gli effetti della povertà, promuovere la salute dei cittadini, promuovere la qualità di vita delle famiglie, promuovere le pari opportunità tra donna e uomo, promuovere l'istruzione dei giovani e la formazione degli adulti, assicurare contro i rischi economici conseguenti a disoccupazione, malattia, invalidità, vecchiaia. La fase di avvio dei sistemi di sicurezza sociale ha coinciso, generalmente, con gli anni della ricostruzione e dello sviluppo industriale, anni in cui la popolazione era più giovane e la crescita dell'intero sistema economico era elevata. A questa condizione di rapido aumento delle risorse complessive e di tutti i redditi individuali, corrispondeva anche un numero limitato di eventi negativi, ai quali la spesa sociale doveva far fronte. Con la prima crisi petrolifera del 1973, i sistemi di sicurezza sociale dei paesi industrializzati cominciano a misurarsi con una prospettiva di crescita più contenuta delle risorse e con la necessità di contenere la crescita della spesa sociale, proprio nel momento in cui maggiore diventa il numero degli eventi negativi cui far fronte. Comincia, dapprima, un processo di riflessione sulla possibilità che la spesa sociale contenga un insieme di incentivi perversi volti a ridurre la capacità potenziale di crescita delle economie e si sviluppa, poi, un processo di revisione dei meccanismi di spesa finalizzato a contenere tali incentivi perversi, riducendo le possibilità di comportamenti opportunistici individuali, introducendo incentivi a ridurre i tempi di permanenza nelle condizioni di bisogno e, da ultimo, agendo anche sulla riduzione delle aree di copertura dei rischi. In questo quadro generale, che, secondo modalità non radicalmente dissimili, può riferirsi a tutti i paesi a sviluppo maturo (pur considerando le differenze tra i diversi modelli di stato sociale), l'evoluzione del sistema di sicurezza sociale in Italia presenta alcune peculiarità. Anche se ormai è trascorso un secolo da quando, nel 1898, fu introdotta la prima assicurazione sociale obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro, il sistema di sicurezza sociale italiano si definisce nella sua completezza solamente alla fine degli anni settanta di questo secolo con la istituzione del servizio sanitario nazionale, ovvero quando negli altri paesi si palesano i ripensamenti prima menzionati. In termini di contenuti, lo strumento principale di intervento è costituito dalla spesa previdenziale. Come mostrano chiaramente le figure 1 e 2, allegate, poco meno dei due terzi della spesa per la protezione sociale è costituito da pensioni e rendite, pur escludendo da questa voce le pensioni di guerra, sociali, di invalidità civile, per ciechi e sordomuti, che vanno considerate sotto la voce assistenza. Mentre la spesa per la sanità ha raddoppiato in trentacinque anni il suo peso in termini di Pil e quella per assistenza l'ha leggermente ridotto, la spesa per pensioni e rendite si è moltiplicata quasi per quattro. Negli ultimi trentacinque anni il sistema della spesa sociale si è, quindi, concentrato sui rischi economici della vecchiaia. Attraverso il sistema pensionistico ha sostenuto la ricchezza prospettica degli individui, garantendo un più elevato reddito disponibile, che i lavoratori dipendenti e, in misura più rilevante, quelli autonomi hanno potuto proiettare permanentemente anche oltre il ciclo lavorativo della propria vita. Nel caso degli autonomi, non tanto per l'entità delle pensioni individuali, quanto per la innovazione che il sistema ha presentato per tali lavoratori, ai quali veniva garantita la pensione indipendentemente dagli anni di contribuzione. Scarsi sono stati gli interventi a copertura degli altri rischi economici individuali, se si escludono le integrazioni salariali per interruzione temporanea del lavoro (CIG), che per quasi vent'anni sono state l'unica forma di assistenza significativa. Osservata in prospettiva comparata, la situazione del nostro paese appare caratterizzata da alcune vistose anomalie. Per il complesso delle prestazioni sociali (nella definizione dell'Eurostat) il nostro paese spende all'incirca un quarto del Pil; una spesa non dissimile da quella media dei dodici paesi dell'Unione Europea nel 1994. L'Italia non appare dunque "fuori linea" in termini aggregati, né per eccesso né per difetto. La grande anomalia della situazione italiana riguarda piuttosto la struttura interna della spesa. I confronti europei mettono in luce infatti due marcate distorsioni: una distorsione che riguarda i rischi ed una che riguarda le categorie protette. Per quanto riguarda i rischi, la quota di risorse destinata, nel nostro paese, a proteggere "vecchiaia e superstiti" appare significativamente più elevata che negli altri paesi: il 61,5% della spesa sociale complessiva, di contro a una media comunitaria del 45,3%. La spesa a tutela dei rischi "disoccupazione/formazione", "famiglia/maternità", "abitazione" e "altra assistenza" riceve una proporzione di risorse della spesa sociale di gran lunga più bassa che altrove in Europa (il 18,4% contro il 31,9%). Per quanto riguarda la spesa sanitaria, il nostro paese è in linea con gli altri. A essa viene destinato dalla media dei dodici paesi europei circa un sesto della spesa sociale. In termini di Pil, si tratta all'incirca del 5%, con una tendenza alla diminuzione comune anche agli altri paesi OCSE. Per quanto riguarda le categorie protette (seconda distorsione), rispetto alle situazioni straniere si osserva un forte divario tra le prestazioni previste per i lavoratori (o ex lavoratori) inseriti all'interno del mercato del lavoro regolare (in particolare la grande impresa o il pubblico impiego) e le prestazioni previste per gli altri lavoratori o per i non occupati. La pensione di vecchiaia di un lavoratore "forte" può essere fino a quattro volte superiore alla pensione sociale (negli altri paesi il rapporto tende ad essere di uno a due). Per quanto riguarda la tutela della disoccupazione, chi beneficia dell'indennità di mobilità riceve in Italia più del doppio di chi riceve l'indennità ordinaria (negli altri paesi esiste un trattamento uniforme per tutti i lavoratori). Risalta poi anche l'assenza in Italia di uno schema di reddito minimo per chi è totalmente sprovvisto di mezzi, nonché di una rete adeguata di servizi per le famiglie. Tutti i paesi europei più sviluppati dispongono di questo tipo di schemi e servizi. In termini comparati, dunque, la situazione della spesa sociale nel nostro paese appare sbilanciata a favore delle pensioni e, quindi, prospetticamente più fragile a causa della stretta dipendenza del sistema pensionistico dall'invecchiamento più rapido della popolazione. Nello stesso tempo, la situazione della nostra spesa sociale appare anche quella più costosa da correggere; da un lato, in quanto trattasi di spesa in larga misura predeterminata e, dall'altro, per gli effetti di ritorno che una sua correzione può manifestare come conseguenza della distorsione relativa alle categorie protette, dei conseguenti conflitti politico-sociali, che possono essere facilmente indotti tra diversi gruppi della società, e, infine, come conseguenza della competizione nella rappresentanza politica, che può innescarsi. Queste difficoltà specifiche per il nostro paese si sommano alle tendenze comuni fra i paesi a sviluppo maturo, tendenze che influenzeranno negativamente la sostenibilità dei sistemi di sicurezza sociale. Esse comporteranno l'emergere di fenomeni presenti e prospettici, ormai ben noti. Dal lato della domanda, per tutti i paesi già industrializzati i costi relativi dell'intero sistema di sicurezza sociale cresceranno per l'invecchiamento della popolazione. E' nota a tutti la pressione finanziaria che l'invecchiamento della popolazione eserciterà sui sistemi pensionistici e sulle strutture sanitarie. Forse un po' meno consueta, per l'opinione pubblica più ampia, è la riflessione sul fatto che le reti familiari saranno meno estese nella loro azione di supporto materiale, proprio come conseguenza della forte caduta di natalità che metterà in evidenza nei prossimi decenni un numero crescente di anziani sempre più longevi e senza figli. Pochi sistemi di sicurezza sociale (tra questi quello tedesco) hanno già affrontato il problema della possibile non autosufficienza di un numero crescente di anziani soli. Dal lato della offerta, i servizi di sostegno a situazioni di disagio sociale assorbiranno sempre più risorse, in termini relativi, a causa della più lenta crescita della produttività in questo settore rispetto agli altri settori dell'economia. Per tutti i paesi si porrà, quindi, il problema della individuazione di gerarchie di obiettivi da perseguire sia all'interno della spesa sociale che tra spesa sociale e altra spesa. Il primo obiettivo da affrontare riguarda una maggiore efficienza nella pubblica amministrazione, in generale, e, in particolare, nella erogazione dei servizi sociali. Non si può trascurare il fatto che, in alcuni paesi, questi miglioramenti di efficienza sono stati ricercati attraverso il collocamento della produzione di alcuni di questi servizi sul mercato, in particolare della sanità e della previdenza.. Un altro aspetto dell'efficienza sistemica può essere ricondotto al problema della formazione e del modo di affrontare il rapporto individuale con il lavoro. La immobilità del posto di lavoro con la ovvia conseguenza della supremazia dell'impiego pubblico, che esalta tale immobilità, è uno strumento perdente in questa sfida. Una condizione necessaria, anche se non sufficiente per superare questa cultura del posto di lavoro fisso, è fornita dal sistema formativo dei giovani, che dovrebbe essere in grado di realizzare capacità personali, tali da integrare conoscenze diversificate nel tempo e tornare a essere uno strumento di mobilità sociale. Allo stesso tempo, anche il sistema della formazione degli adulti dovrebbe contribuire offrendo le opportunità di tale integrazione in fasi successive. La spesa per assistenza in Italia riflette un modello obsoleto, molto distante da quello seguito dai paesi europei con i quali siamo soliti confrontarci. Nell'ambito delle politiche sociali, essa ha un ruolo residuale, schiacciata da un sistema pensionistico ingombrante e iniquo e un sistema sanitario poco efficiente. Le risorse destinate a questo settore non sono molte (3,5% del Pil) e mostrano un trend declinante rispetto al Pil (era il 5,4 % nel 1985). In prospettiva, sembra opportuno muoversi verso un incremento di questi interventi, ma la necessità più urgente è una profonda ristrutturazione del loro assetto, oggi fondato su un insieme di istituti prevalentemente costituiti da prestazioni monetarie di tipo "passivo", che non sono in grado né di raggiungere apprezzabili risultati redistributivi, né di cogliere i veri bisogni dei beneficiari dando loro concrete opportunità, in quanto possibile, di recuperare autosufficienza. La riforma deve ispirarsi ad una scelta equilibrata tra universalismo, quanto ai beneficiari, e selettività, nell'erogazione delle prestazioni; ridefinire i bisogni e i destinatari degli interventi rivolti alla cittadinanza in generale (non solo anziani, ma anche altre figure sociali; non solo sussidi monetari, ma sostegni mirati ai bisogni e alle funzioni di cura che emergono nel ciclo di vita); sostenere radicalmente un approccio che destini sempre più i trasferimenti dello stato a servizi erogati a livello locale; valorizzare le funzioni di orientamento e programmazione e scelte gestionali svolte a livello locale nell'ambito di un quadro legislativo di indirizzo nazionale. I cardini delle riforme proposte sono i seguenti. i) Portare a compimento la separazione tra previdenza ed assistenza, fondando il finanziamento della prima su forme contributive, e quello della seconda sull'imposizione generale. In questo quadro vanno, in una prima fase, rivisti i criteri e le modalità degli attuali trasferimenti dal bilancio dello stato all'Inps e, successivamente, ridefiniti gli enti gestori in un quadro di maggiore decentramento e in una prospettiva federalista. ii) Razionalizzare e unificare gli istituti di redistribuzione monetaria esistenti, introducendo nuovi istituti, il Minimo vitale e il Fondo per i non autosufficienti; attuare appropriate revisioni delle detrazioni per figli a carico nell'ambito dell'imposizione personale; riformare, nella fase transitoria, gli istituti esistenti, con particolare riguardo alla definizione di criteri omogenei e affidabili di controllo delle risorse dei beneficiari. iii) Potenziare il ruolo degli enti decentrati nell'offerta dei servizi ai cittadini in condizioni di disagio, definendo un meccanismo di finanziamento del settore, analogo a quello della sanità, che attribuisca allo stato la funzione di indirizzo e sostegno, alla regione il compito della programmazione e ai comuni, in primis, le funzioni di orientamento degli interventi e quelle relative alle scelte gestionali a livello della città e del territorio, in accordo con gli altri enti locali e alle organizzazioni non profit pubbliche e private. iv) Costituire un istituto nazionale, con la partecipazione degli enti decentrati interessati (Regioni e Comuni), con lo scopo di ridefinire e uniformare i criteri di misura e accertamento dei mezzi a cui è subordinata l'erogazione delle prestazioni di sicurezza sociale e più in generale dei servizi pubblici e di fornire supporto tecnico e informativo agli utilizzatori. Nel sistema italiano, a differenza di quanto accade in tutti paesi evoluti, manca un istituto di Minimo vitale che assolva la funzione di una rete di protezione, a cui qualsiasi cittadino, indipendentemente dal genere, dalla classe sociale, dalla professione - in condizioni di indigenza, per ragioni non dipendenti dalla propria volontà - possa accedere per trovare un sostegno economico e/o l'offerta di opportunità e servizi per uscire dallo stato di bisogno. In prospettiva, il sistema assistenziale potrebbe essere arricchito di un altro nuovo istituto: il Fondo per i non autosufficienti, sul modello della Pflegeversicherung tedesca, con la funzione di assicurare a tutti i cittadini che vi partecipano prestazioni monetarie e cure mirate all'effettivo stato di bisogno nel momento in cui si crei una situazione di non autosufficienza. La copertura assicurativa dovrebbe essere estesa a tutta la popolazione, con modalità di finanziamento che garantiscano l'equilibrio della gestione. L'introduzione dei nuovi istituti comporterebbe l'abolizione degli assegni familiari, dell'assegno per il nucleo familiare, della pensione sociale e dell'assegno sociale introdotto dalla riforma del 1995. Al finanziamento di tali programmi andrebbero gradualmente destinate le risorse che si renderanno disponibili in seguito all'interruzione dei residui istituti di redistribuzione del reddito (integrazioni al minimo, pensioni di guerra, indennità di accompagnamento e in genere pensioni e indennità per invalidità). I nuovi istituti di cui si propone l'introduzione dovranno convivere per lungo tempo con quelli preesistenti. Questi dovranno tuttavia essere riformati, prevedendo più razionali criteri di determinazione dei limiti di reddito; accelerando l'estinzione delle integrazioni al minimo in connessione con le proposte qui avanzate di completamento della riforma pensionistica; prevedendo modificazioni dei criteri di riconoscimento delle invalidità; riformando l'istituto dell'indennità di accompagnamento. Dal punto di vista finanziario la spesa per l'assistenza potrebbe mantenere nella fase iniziale il proprio peso sul Pil, pari al 3,5%, per elevarsi gradualmente al 4,2% nel 2001, a condizione che si realizzino apporti derivanti da risparmi di altri comparti della spesa sociale. Quanto alla composizione della spesa, la riforma determinerà un ingente spostamento di risorse da istituti che si limitano ad erogare trasferimenti monetari a istituti che mirano al soddisfacimento dei bisogni offrendo servizi (che passerebbero, dal 7-10% attuale, a oltre un terzo della spesa complessiva). L'efficacia della riforma dipenderà tuttavia in modo cruciale dalla determinazione con cui, nella fase di articolazione delle proposte, si affronteranno le inerzie derivanti da malintese interpretazioni dei diritti acquisiti e dalle lentezze burocratiche. La relazione così conclude: Riformare oggi lo stato sociale italiano - nell'imminenza di un simbolico anniversario secolare - vuol dire dunque essenzialmente ri-equilibrarlo: nei suoi saldi finanziari così come nelle sue distorsioni qualitative. L'allineamento agli standard europei impone un'incisiva ristrutturazione interna della nostra spesa sociale. Rispondere efficacemente a questi impegni, come abbiamo visto, significa affrontare gli ostacoli oggettivi che si incontrano nell'incrementare la produttività dei servizi sociali, nel rinnovare i sistemi di incentivo, nell'attivare nuovi programmi, disattivando invece quelli che sono diventati obsoleti. Il cambiamento istituzionale solleva poi alcuni delicatissimi interrogativi: quale gerarchia di obiettivi si deve perseguire all'interno della protezione sociale e fra questo settore e altri settori? Verso quale tipi di bisogni e in base a quali criteri è opportuno concentrare gli sforzi della collettività, in modo da assicurare insieme coesione sociale e sviluppo economico? In che misura sono possibili miglioramenti di efficienza attraverso il collocamento di alcuni servizi sul mercato oppure attraverso nuovi mix fra offerta pubblica, privata e volontaria? La Commissione sottolinea come il disegno di riforma dello stato sociale, delineato nelle pagine precedenti, sia in grado di garantire nell'immediato risparmi di spesa di dimensione non trascurabili; risparmi che diverrebbero crescenti nel tempo, permettendo il finanziamento dei nuovi istituti nei comparti dell'assistenza e delle politiche del lavoro. Per questi nuovi istituti è pensabile una messa a regime nei primi anni del prossimo secolo. Con essa si realizzerebbe non solo una ricomposizione della spesa sociale ma anche una radicale trasformazione del patto sociale fra gli italiani. Nel breve periodo anche la spesa sociale sarebbe, in via limitata e temporanea, chiamata a contribuire al processo di risanamento, la cui piena riuscita è essa stessa condizione indispensabile per la realizzazione dell'intero disegno di riforma dello stato sociale. Il ritardato ingresso nell'Unione monetaria europea ed il conseguente profilo non declinante della spesa per interessi non solo impedirebbero un disegno riformatore ma renderebbero estremamente difficile il mantenimento stesso dei livelli attuali di protezione, per quanto inefficienti e spesso iniqui. Nel medio periodo, la spesa sociale tornerebbe ai suoi livelli attuali in un quadro profondamente rinnovato. La Commissione rileva, infine, come il percorso appena delineato possa rivelarsi tanto più facile quanto più tempestivi saranno i primi interventi e quanto più incisive saranno le misure volte a recuperare livelli europei di efficienza anche in campi diversi dalla spesa sociale ed in particolare in quello dei servizi di pubblica utilità. Nella valutazione delle proposte, che la Commissione ha formulato, è necessario non trascurare che esse non sono separabili le une dalle altre e devono essere precedute da un disegno di sperimentazione e costituzione delle precondizioni amministrative che le rendano praticabili. Da un lato, infatti, l'ampliamento delle forme di assicurazione dell'occupazione e del reddito non solo va finanziato con la minore crescita della spesa pensionistica, ma esso costituisce un tentativo di valorizzare l'autonomia e responsabilità dei giovani, dispersa ora in quella più ampia della famiglia. Dall'altro, non va taciuto il rischio che si aprano le porte a flussi incontrollati di spesa aggiuntiva, se non sono predisposte prima alcune riforme della pubblica amministrazione, in generale, sviluppando maggiormente le responsabilità individuali e di unità di budget, per quello che riguarda gli amministratori, e, in particolare, non siano affrontati i problemi di accertamento dei mezzi a disposizione degli individui e non siano istituiti i nuovi servizi per l'impiego destinati a gestire i programmi di garanzia del reddito per i disoccupati. Le difficoltà operative di applicazione di questi aspetti della riforma proposta, potrebbero indurre a considerare la opzione di effettuare qualche semplice ritocco alle pensioni senza intervenire sugli altri comparti di spesa, come uno scenario più facilmente percorribile sotto il profilo politico e sociale e a minore rischi per il bilancio pubblico. A parere della Commissione si tratterebbe di una scelta inadeguata rispetto alle ricadute politico-sociali della evoluzione del sistema economico, che oggi possiamo prospettarci, e rispetto all'obbiettivo di rifondare le basi della cittadinanza sociale nel nostro Paese per conseguire insieme più sviluppo e più solidarietà. c) Il disegno di legge governativo n. 4931 del 28 maggio 1998 Il 28 maggio 1998 per la prima volta viene presentato alla Camera dei Deputati un disegno di legge governativo (n. 4931), con il titolo "Disposizioni per la realizzazione di un sistema integrato di interventi e servizi sociali", che porta la firma dell'allora presidente del consiglio dei ministri, Romano PRODI e del ministro per la solidarietà sociale, Livia TURCO e concertato con il ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, Azeglio CIAMPI, con il ministro dell'interno, Giorgio NAPOLITANO, con il ministro per la funzione pubblica e gli affari regionali, BASSANINI, con il ministro della sanità, Rosy BINDI, con il ministro del lavoro e della previdenza sociale TREU, con il ministro delle finanze VISCO, con il ministro della pubblica istruzione e dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica , Giovanni BERLINGUER e con il ministro per le pari opportunità, FINOCCHIARO. Il disegno di legge è stato presentato sulla base dell'accordo Governo - parti sociali del 30 novembre 1997 che nel capitolo della protezione sociale hanno convenuto sui fondamentali indirizzi della riforma dell'assistenza ed espressamente indicato (...) "per quanto riguarda la riforma generale dell'assistenza quanto discusso e concertato al Tavolo del confronto tra le parti sociali sarà raccolto in un disegno di legge del Governo da accompagnare a quelli di iniziativa parlamentare il cui iter è già avviato". L'accordo Governo - parti sociali si è avvalso, per definire gli indirizzi fondamentali della riforma della protezione sociale, del contributo emerso dall'apposito gruppo di confronto attivato per conto del Governo dal Ministro per la solidarietà sociale, al quale hanno attivamente partecipato i rappresentanti delle regioni e degli enti locali, delle organizzazioni e delle associazioni sociali, del volontariato e degli organismi non lucrativi di utilità sociale. Il disegno di legge del Governo, oltre a raccogliere quanto discusso e concertato con le parti sociali ed istituzionali, propone un indirizzo coordinato del Consiglio dei ministri in ragione del fatto che le funzioni socio-assistenziali sono attualmente assegnate ad innumerevoli Ministeri. Il fine è quello di costruire in Italia un sistema integrato di interventi e servizi sociali, che siano anche occasione di sviluppo, di innovazione, di nuovi lavori e di nuovi consumi. Un sistema economico, viene precisato nel disegno di legge, non può essere competitivo se non crea un circuito virtuoso con l'ambiente di vita, se non valorizza la risorsa umana, se non assume gli obiettivi di integrazione e di coesione sociale. Gli obiettivi di una nuova qualità sociale devono essere una costruttiva risposta ai processi di frammentazione e di esclusione sociale, al crescente divario fra le condizioni di vita nel sud e nel nord del Paese, e costituiscono una risorsa cruciale per affermare una nuova identità urbana delle nostre città. Pertanto, gli interventi sociali e i servizi alla persona non possono essere considerati solo come strumenti per ridistribuire la ricchezza, ma anche come un vero e proprio investimento sociale. La competitività di un Paese si misura, secondo il testo governativo, sia in ragione della conquista di nuovi mercati, sia in ragione della qualità della organizzazione sociale. Questi due aspetti sono complementari e procedono di pari passo: i fattori cosiddetti "fini" di tipo culturale, ambientale, comportamentale non possono essere quindi considerati una variabile indipendente dello sviluppo. Mentre è diffusa la consapevolezza che, per conseguire livelli di qualità in produzioni complesse, un nodo cruciale è rappresentato dagli investimenti nel sistema formativo, più scarsa è, invece, l'attenzione attribuita alla disponibilità dei servizi sociali, al livello di sicurezza e di coesione sociale. D'altra parte un'economia che punta all'innovazione tecnologica e scientifica, sempre più aperta e competitiva, dove mutano i modi di produrre e di vivere, offre opportunità inedite agli individui ma richiede salde assicurazioni contro i rischi di aumento delle disuguaglianze, di esclusione e di rottura dei legami. Nel disegno di legge governativo, gli interventi sociali vanno considerati anche come occasione per nuovi lavori, secondo quanto affermato nel piano Delors (1993), che considera "l'imprenditorialità sociale" uno strumento per aumentare l'offerta di servizio alle famiglie ed occasione di lavoro per disoccupati e sotto-occupati, potendo creare circa 3 milioni di posti di lavoro in tale settore nei vari Paesi europei. Le politiche sociali impostate dall'azione pubblica devono perseguire equità e solidarietà, con particolare attenzione alle situazioni di svantaggio e di marginalità. Se si attuano funzioni di "assistenza" attiva, processi di inserimento, l'esercizio della solidarietà sociale (articolata in servizi che sono radicati nei contesti locali sulla base di standard nazionali) può trasformarsi, infatti, in una fonte di lavoro e di occupazione. D'altra parte è sempre più rilevante il tema di come nel nostro Paese una parte della ricchezza può riversarsi e orientarsi verso la domanda di servizi alla persona. Questo tema è già in parte posto alla nostra attenzione se riflettiamo all'evoluzione dei bisogni, consistente in una più ampia richiesta di cura alla persona, in un uso diversificato del tempo, in nuove esigenze di socializzazione e nella nuova qualità della domanda di benessere che può determinare un mutamento nella struttura di preferenze collettive. Se questi processi verranno incoraggiati, agendo come in altri Paesi europei sulla leva fiscale, potranno consolidarsi la crescita di nuovi consumi, un mercato sociale, l'emersione del lavoro sommerso già largamente presente ed anche nuovi lavori. Oltre a queste considerazioni socio-economiche, la relazione che accompagna il disegno di legge si sofferma specificatamente sulle ragioni per le quali è necessario adottare una legge quadro per realizzare un sistema integrato di interventi e di servizi sociali, in contrapposizione alla lacunosità della normativa vigente in materia. La riforma degli interventi sociali, nella proposta governativa, dovrebbe valorizzare le innovazioni e le sperimentazioni di grande interesse condotte dalle regioni e dagli enti locali più sensibili, che hanno fatto leva sulle potenzialità derivanti da un rapporto pubblico-privato, privato no profit, reti di comunità e volontariato, costruendo un circolo virtuoso per ottimizzare le risposte dello Stato sociale e rispondere alla mutata domanda sociale. d) La relazione della Commissione Affari sociali della Camera del 2 luglio 1999 La XII Commissione (Affari sociali) della Camera dei deputati, formata da 46 componenti appartenenti a vari gruppi parlamentari (Alleanza nazionale, Comunista, Democratici, Democratici di sinistra, Forza Italia, Lega forza nord per l'indipendenza della Padania, Misto, Popolari democratici) ha iniziato l'esame delle proposte di legge presentate dal 1^ ottobre 1996 in poi. Dopo l'esame preliminare, è stato istituito un Comitato ristretto (nove deputati) per l'elaborazione di un testo unificato ed è stata avviata una complessa attività istruttoria, che si è sviluppata essenzialmente attraverso tre direttrici: il confronto con i soggetti interessati, sia sul piano istituzionale sia su quello più strettamente connesso all'erogazione dei servizi, l'approfondimento tecnico scientifico delle linee evolutive dei moderni sistemi di welfare, l'indagine sui modelli stranieri ritenuti più significativi. Il confronto con i soggetti interessati si è svolto con le audizioni dei soggetti istituzionali interessati, regioni, ANCI (Associazione nazionale comuni italiani), UPI (Unione provincie italiane); delle rappresentanze delle associazioni di promozione sociale, ANMIL (Associazione nazionale mutilati e invalidi del lavoro), UIC (Unione italiana ciechi), ANMIC (Associazione nazionale mutilati e invalidi civili), ENS (ente nazionale sordomuti), UNMS (Unione nazionale); delle organizzazioni sindacali; del 'forum' del terzo settore; della federazione nazionale delle associazioni di assistenza pubblica - IPAB (Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza); dei rappresentanti delle associazioni delle professioni sociali, dei rappresentanti dell'ANIA (Associazione nazionale) e, infine, dei componenti del gruppo di lavoro sull'assistenza sociale della Commissione per l'analisi delle compatibilità macroeconomiche della spesa sociale, nota, dal nome del suo presidente, come Commissione Onofri. L'indagine conoscitiva ha messo in evidenza i seguenti elementi: 1) la legge quadro è avvertita come un'esigenza, necessaria per definire le forme del sistema che le regioni si impegnano a realizzare; 2) il sistema istituzionale deve assicurare alle regioni le funzioni relative alla programmazione, prevedendo un adeguato coinvolgimento dei comuni, cui spettano le funzioni di gestione, ancorché indiretta, dei servizi, mentre allo Stato competono i poteri di regolamentazione generale dei sistema; 3) la disciplina dell'integrazione sociosanitaria costituisce un capitolo essenziale della nuova disciplina; 4) è necessario procedere alla ristrutturazione della spesa assistenziale, incrementando la quota destinata ai servizi rispetto a quella per i trasferimenti economici, la cui disciplina deve essere rivista nel rispetto assoluto dei diritti acquisiti; 5) la riforma delle IPAB costituisce un tassello essenziale della riforma e deve essere realizzata con riferimento almeno a tre aspetti dell'ordinamento: patrimonio, statuto e forma gestionale dei servizi. Sul versante dell'approfondimento tecnico - scientifico delle linee evolutive dei moderni sistemi di welfare, la Commissione ha promosso un apposito studio del CNEL che si è concluso con la predisposizione di sei rapporti di ricerca (riguardanti, rispettivamente, l'assistenza ai non autosufficienti; il ruolo degli organismi non profit nel settore assistenziale; la spesa pubblica per l'assistenza, il ruolo degli enti locali e le trappole della povertà; l'articolazione istituzionale e l'organizzazione dell'assistenza in alcuni Paesi OCSE; l'analisi delle problematiche istituzionali, economiche e sociali relative all'introduzione del concetto di "minimo vitale", anche nella comparazione internazionale, la gestione elettronica delle prestazioni assistenziali negli USA) che sono stati presentati in un convegno promosso dalla Commissione il 21 aprile 1998. Infine la Commissione, nell'ambito delle attività istruttorie collegate al provvedimento, ha analizzato la organizzazione dell'assistenza, con particolare riferimento all'integrazione sociosanitaria, in Canada, in Francia e in Inghilterra, paesi nei quali particolarmente rilevante appare lo sforzo di connettere le politiche assistenziali a quelle attive del lavoro. Il testo unificato è stato sottoposto al parere del Comitato per la legislazione, in considerazione della presenza delle norme di delegazione legislativa in esso contenute. Sullo stesso si sono espresse le Commissioni affari costituzionali, giustizia, finanze, trasporti e lavoro. La Commissione affari costituzionali ha chiesto che venga precisata la natura delle competenze regionali in materia di assistenza, anche se la giurisprudenza costituzionale ha da tempo superato la distinzione tra assistenza e beneficenza, equiparando le due fattispecie ai fini dell'esercizio delle competenze regionali. La discussione in Aula sul testo unificato predisposto dal Comitato dei nove, approvato dalla XII Commissione con alcuni emendamenti e presentato alla Camera il 2 luglio 1999, è iniziata il 5 luglio, con una relazione del deputato Elsa Signorino (gruppo parlamantare Democratici di sinistra - Ulivo, relatore per l maggioranza) e del deputato Alessandro Cè (Lega Forza Nord per l'Indipendenza della Padania, relatore per la minoranza). Il testo unificato, intitolato "Legge-quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali", è stato elaborato tenendo conto sia del disegno di legge governativo (A.C. 4931), che delle varie proposte di legge in materia assistenziale presentate alla Camera fino a tale data: ¨ n. 332 , d'iniziativa del deputato Massimo SCALIA (Verdi - gruppo misto): Nuove norme per l'accertamento delle minorazioni, delle disabilità e degli handicap, Presentata il 9 maggio 1996 ¨ n. 354, prima firmataria Elsa SIGNORINO (Democratici di sinistra - Ulivo): Interventi di sostegno sociale per la prevenzione delle condizioni di disagio e di povertà, per la promozione di pari opportunità e di un sistema di diritti di cittadinanza. Presentata il 9 maggio 1996 ¨ n. 369, d'iniziativa del deputato Alfonso PECORARO SCANIO (Verdi - gruppo misto): Nuove norme per l'accertamento delle minorazioni, delle disabilità e degli handicap. Presentata il 9 maggio 1996 ¨ n. 1484, primo firmatario Antonio SAIA (Rifondazione comunista - gruppo comunista), Nuove norme per l'accertamento delle minorazioni, delle disabilità e degli handicap. Presentata il 12 giugno 1996 ¨ n. 1832, primo firmatario Giuseppe LUMIA (Democratici di sinistra - Ulivo), Norme in materia di assistenza e di servizi sociali, nonché di interventi a favore del singolo, della famiglia e del nucleo familiare. Presentata il 10 luglio 1996 ¨ n. 2378, primo firmatario Roberto CALDEROLI (Lega Forza Nord per l'Indipendenza della Padania), Disciplina del Servizio sociale nazionale. Presentata il 1^ ottobre 1996 ¨ n. 2431, primo firmatario Paolo POLENTA (Popolari Democratici - Ulivo), Legge quadro sull'assistenza e sui servizi sociali. Presentata l'8 ottobre 1996 ¨ n. 2625, primo firmatario Roberto GUERZONI (Democratici di sinistra - Ulivo), Legge quadro in materia di riordino dell'assistenza sociale. Istituzione di un assegno sociale per i soggetti anziani e di un assegno di inabilità. Presentata il 4 novembre 1996 ¨ n. 2743, primo firmatario Mimmo LUCA' (Democratici di sinistra - Ulivo), Legge quadro sul sistema dei servizi alla persona. Presentata il 21 novembre 1996 ¨ n. 2752, prima firmataria Rosa JERVOLINO RUSSO (Popolari Democratici - Ulivo): Legge quadro sul sistema dei servizi alla persona. Presentata il 25 novembre 1996 ¨ n. 3666, primo firmatario Fausto BERTINOTTI (gruppo misto - Rifondazione comunista), Legge quadro in materia di assistenza sociale. Presentata 7 maggio 1997 ¨ n. 3751, primo firmatario Antonino LO PRESTI (Alleanza Nazionale), Norme per la tutela e al protezione dei titolari di assegno sociale. Presentata 23 maggio 1997 ¨ n. 3922, primo firmatario Vincenzo ZACCHEO (Alleanza Nazionale), Norme per contrastare il fenomeno della povertà e misure in favore delle famiglie. Presentata 26 giugno 1997 ¨ n. 3945, d'iniziativa del deputato Pietro RUZZANTE (Democratici di sinistra - Ulivo), Disposizioni in materia di classificazione delle istituzioni pubbliche di assistenza e di beneficenza. Presentata il 2 luglio 1997 ¨ n. 5541, prima firmataria Maria BURANI PROCACCINI (Forza Italia), Disposizioni per la realizzazione del sistema di servizi sociali. Presentata il 22 dicembre 1998. Nella sua relazione introduttiva, l'On. Signorino esordisce affermando che un sistema socio-economico civile e pluralistico richiede che l'ordine economico non sia separato da un ordine sociale che persegua nel concreto le esigenze della cittadinanza sociale e riconosca insieme al merito, protezione sociale in particolare per i più deboli. Protezione, come sinonimo di un moderno concetto di solidarietà, come forma di "stato sociale", che opera meccanismi correttivi dei fattori di distorsione del sistema sociale, promuove inclusione e lascia spazio allo spirito di impresa anche all'interno dello stesso welfare, trasformandolo in organizzazione non burocratica, flessibile, contenuta nei costi e misurabile in termini di efficacia e di qualità. La riforma va collocata nel contesto della crisi di efficacia e fiscale dei sistemi di welfare in Europa, che ha portato, nell'ultimo quinquennio, gli Stati dell'Unione europea ad avviare e portare a termine processi di riforma sia sul versante dell'assistenza sanitaria sia su quello della previdenza e dei servizi alla persona. In Italia la riprogettazione del welfare ha preso avvio con la riforma del sistema pensionistico del 1995, con la disciplina del federalismo amministrativo di cui alle leggi Bassanini, con la sperimentazione di misure innovative sul versante delle politiche sociali e di contrasto della povertà e, infine, con la recente approvazione della riforma ter del Servizio sanitario nel 1999. La proposta contenuta nel "Testo unificato" intende ridefinire il profilo complessivo delle politiche sociali superando in radice i fondamenti categoriali su cui, ancor oggi, si regge, nel nostro paese, il sistema delle prestazioni socio-assistenziali; vuole segnare il passaggio da una accezione tradizionale di "assistenza" quale luogo di bisogni che possono essere discrezionalmente soddisfatti, ad una accezione di protezione sociale attiva, luogo di esercizio della cittadinanza. Il tutto secondo i principi di un moderno universalismo selettivo orientato alla costruzione di un sistema integrato di servizi e prestazioni, un sistema a più protagonisti, istituzionali e della solidarietà, caratterizzato da livelli essenziali di prestazioni, accessibili a tutti, in particolare a chi vive in condizioni di fragilità sociale; un sistema finanziato per il tramite della fiscalità e partecipato nei costi dai cittadini secondo criteri di equità sostanziale. Un sistema capace di mettere in campo un ventaglio di opportunità, connotato da un equilibrio più avanzato fra servizi e trasferimenti economici, con percorsi flessibili e personalizzati a misura delle persone e delle loro famiglie. Un sistema non più residuale, e perciò stesso più capace di dar risposte anche alle esigenze particolarmente tutelate dal dettato costituzionale di cui all'articolo 38. Se il necessario processo di riprogettazione del welfare nel nostro paese nasce anche dalla necessità di realizzare maggior equità fra le generazioni e fra i sessi, non di contrapposizione fra "padri" e "figli" c'è bisogno, bensì della costruzione di un nuovo patto di solidarietà. In una società a forte tasso di invecchiamento, con acuti processi di denatalità, la definizione di moderne politiche di sostegno all'esercizio delle responsabilità di cura è decisiva ai fini della realizzazione di pari opportunità per le donne e per i più giovani. Peraltro, un maggior investimento nei servizi alla persona, anche per il tramite dello sviluppo delle nuove forme di imprenditoria sociale rappresenta una straordinaria occasione di nuova occupazione e di sviluppo, in particolare nel sud del paese. Il grado di sviluppo di un paese si misura nel versante dei tradizionali indicatori economici, ma anche, e non meno, in relazione alla sua dotazione di servizi siano essi scolastici, formativi, al lavoro o sociali. In epoca di straordinarie innovazioni tecnologiche e grandi mutamenti nell'organizzazione del lavoro e della vita quotidiana diventa dirimente la capacità di coniugare insieme il binomio libertà-equità, abbattimento delle barriere che a tutt'oggi ingessano la società italiana a scapito dei più giovani e delle donne, ma anche e contestualmente promozione di nuove reti di solidarietà e inclusione. La coesione sociale appare sempre più non solo un segno distintivo e irrinunciabile di civiltà, ma anche uno straordinario fattore di competitività economica. In questo quadro la presente legge di riforma si inserisce nelle strategie di promozione della qualità sociale e dunque dello sviluppo complessivo del paese. Il più forte investimento nella produzione di servizi, che è e resta, in primo luogo, una misura di efficacia, concepita per accrescere le opportunità di vita delle persone più fragili e delle loro famiglie, intende, come già detto, anche aprire spazi nuovi di iniziativa nell'economia sociale (anche con riferimento agli obiettivi UE 2000-2006). In questa direzione si muovono anche gli indirizzi per le agevolazioni fiscali per le spese di cura e le norme di raccordo e integrazione della mutualità integrativa socio-sanitaria contenuta nel testo unificato. Nel suo intervento, il relatore di minoranza ha affermato che nessuno può non condividere l'intento di questo provvedimento; il testo è, a suo avviso, scritto bene dal punto di vista descrittivo e programmatico ed è condivisibile la presa in considerazione delle esigenze universalistiche di tutti i cittadini italiani. Ritiene, tuttavia, che non possa essere concretizzato, perché non disponiamo delle risorse finanziarie per poter ottenere realmente questo risultato. e) Le innovazioni introdotte dal testo unificato Oggetto della presente proposta di riforma è la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali, un sistema di protezione attiva, capace di mettere in campo, più opportunità - servizi, trasferimenti economici, buoni servizio - a sostegno delle persone e delle famiglie. La legge disegna un sistema di welfare comunitario, caratterizzato da una forte opzione federalista. Fermo restando il principio dell'autonomia organizzativa dei sistemi locali, la legge mette in capo allo Stato la individuazione di livelli essenziali di prestazioni, da definirsi per il tramite del piano sociale triennale. Ai comuni, in virtù della capacità propria dei governi locali di mobilitare attorno alla costruzione del sistema di protezione sociale le risorse dell'intera comunità, viene attribuito un ruolo di governo o meglio di "regia", anche per il tramite di una compiuta ricomposizione in capo ad essi di tutte le competenze in materia. Sono previste, altresì, a fini di efficacia ed economicità, incentivi per l'associazionismo fra Comuni, e la conferma del ruolo di programmazione in capo alle Regioni con modalità concertate con gli Enti locali. Se è vero che esiste una correlazione stringente fra welfare comunitario e federalismo, esso postula anche, senz'alcun dubbio, una accezione di sussidiarietà cosiddetta "orizzontale". E' acquisizione largamente condivisa quella per la quale la titolarità delle funzioni pubbliche non comporta necessariamente la gestione delle stesse in capo ai pubblici poteri. In sintonia con tale assunto la legge indica, fin dall'articolo 1, quali attori fondamentali del sistema di protezione sociale, i soggetti del terzo settore, del privato sociale, le forme di autorganizzazione dei cittadini. Se la titolarità pubblica diventa, dunque, prevalentemente una titolarità di governo, essa si esplicita, in primo luogo, nell'esercizio di funzioni di regolazione. Di regole condivise, di qualità e di controlli di efficacia ha bisogno il sociale, di regole a tutela dell'effettivo esercizio dei diritti di cittadinanza sociale, in particolare per le persone fragili. Ma di regole condivise e di qualità ha bisogno anche la concertazione fra pubblico, terzo settore, soggetti della solidarietà. La legge in discussione indica nella concertazione, nella partnership, un'autentica risorsa per la costruzione del sistema di protezione sociale. Ma l'accezione di sussidiarietà che la legge propone è impegnativa, ricca, esige una reciproca assunzione di responsabilità, nuovi compiti per i pubblici poteri non meno che per i soggetti della solidarietà, propone nuove sfide agli unì e agli altri. E' un'accezione altra rispetto a quella più povera che teorizza il ritrarsi del pubblico chiamato al più a intervenire a posteriori, sul versante della sola copertura della spesa. La legge sceglie un'accezione di sussidiarietà in sintonia con il convincimento che un nuovo welfare si costruisce anche su un equilibrio più avanzato tra diritti e doveri di cittadinanza. Le norme in esame nel definire il profilo del sistema integrato di servizi e prestazioni sociali, prevedono, per il tramite di una delega al Governo, il riordino degli emolumenti economici di natura assistenziale, in coerenza con il principio di separazione tra assistenza e previdenza. Posto che le prestazioni economiche assistenziali costituiscono diritti soggettivi esigibili e che assoluta, e diversamente non potrebbe essere, è la salvaguardia dei diritti acquisiti e che le norme sul fondo sociale garantiscono specifica finalizzazione nonché capienza adeguata alla copertura degli emolumenti in parola, il riordino si prefigge l'obiettivo di ridefinire la missione degli emolumenti e di superare le disparità di trattamento ad oggi presenti. Di natura dichiaratamente programmatica sono le previsioni sul reddito minimo di inserimento (RMI) come misura di contrasto della povertà. La legge anticipa i tempi della verifica della sperimentazione già in atto, ai sensi del decreto legislativo n. 237 del 1998, in vista dell'adozione a regime dell'istituto, nelle forme e nei modi che risulteranno opportuni anche a seguito delle risultanze dell'esperienza in corso. La legge persegue, altresì, come già detto, l'obiettivo di potenziare l'offerta di servizi alla persona, anche in relazione alle nuove domande sociali. In questa direzione si muovono, in particolare, le norme sulla destinazione annuale di risorse del fondo sociale per la realizzazione di servizi di assistenza domiciliare agli anziani non autosufficienti. Norme tanto più significative perché correlate e aggiuntive rispetto agli impegni a carico del fondo sanitario nazionale derivanti dall'assunzione, nei livelli essenziali della sanità, delle prestazioni ad alta integrazione di cui al decreto delegato adottato ai sensi della legge 419. Una forte e significativa rilevanza il testo riserva, poi, allo sviluppo delle politiche familiari, tese a promuovere e a sostenere, in sintonia con i nuovi impegni e le nuove strategie di convivenza familiare, la condivisione delle responsabilità di cura. Il ruolo e le responsabilità delle famiglie vengono valorizzati in termini propositivi. Come interlocutori attivi del sistema di protezione sociale, promotrici di coesione sociale, di mutuo aiuto e cooperazione, come "produttori" di progetti per l'offerta di servizi. In particolare, si prevede il riconoscimento del ruolo svolto dalle famiglie impegnate nella cura dei bambini, nella cura dei non autosufficienti e ancora nell'accoglienza, nella forma dell'affido, di persone in stato di abbandono, con difficoltà e disagio sociale. Sono previsti, allo scopo, specifici benefici di carattere economico, ivi compresa la possibilità di detrazioni fiscali a compensazioni di carichi familiari gravosi e servizi di sollievo e sostegno domiciliare per integrare il carico assistenziale sostenuto dai componenti del nucleo familiare. Da ultimo, sono previsti prestiti sull'onore per agevolare, per le famiglie monoparentali con figli o per le gestanti in situazioni di disagio, il superamento di stati di difficoltà temporanei. Altresì rilevante, nelle disposizioni in esame, è la riforma delle IPAB. L'obiettivo di costruire il sistema integrato di servizi e prestazioni sociali postula la necessità di una piena valorizzazione di tutti gli attori sociali. Le IPAB sono, per storia e tradizione, un rilevante attore sociale. Dal censimento avviato dal Ministero per la solidarietà sociale emergono dati significativi: il loro numero è, ad oggi, ancora rilevante, sono circa 4200, con patrimoni stimati in 37 mila miliardi, gestiscono servizi residenziali per anziani pari a circa 1/3 dei posti letto, per un totale di 67 mila utenti, hanno entrate per prestazioni di servizio derivate per il 44 per cento dai bilanci pubblici, sono amministrate per circa 2/3 da amministratori di nomina pubblica. La legge intende fare uscire le IPAB da quella sorta di zona "grigia" nella quale hanno finito per essere confinate per effetto del perdurare di una normativa - la legge Crispi - assolutamente datata. I principi direttivi indicati per l'esercizio per la delega al Governo, resasi necessaria per la difficoltà di normare in legge in dettaglio un universo complesso e fortemente differenziato al suo interno, si fondano sul binomio pieno inserimento delle IPAB nella rete locale di servizi e prestazioni e messa in valore della loro autonomia. E ciò anche per il tramite dell'adozione di profili istituzionali e modalità di gestione mirate alla produzione efficiente di servizi. Si segnalano, fra gli altri, per le loro implicazioni innovative, i principi direttivi sulle IPAB che gestiscono esclusivamente patrimoni, quelli sulle IPAB inattive, sulla possibile separazione della gestione dei patrimoni dai servizi, sulla previsione di adeguate forme di controllo. L'assunto di fondo è che i patrimoni finanziari e di competenza delle IPAB devono essere compiutamente finalizzati, nel rispetto della volontà dei fondatori, alla produzione di servizi di qualità, all'interno della rete locale di interventi e servizi sociali. La legge fa riferimento anche alla disciplina delle professioni sociali. Tale disciplina appare necessaria ed indispensabile, come dirimente, ai fini della qualità delle prestazioni, è l'individuazione della formazione continua degli operatori come funzione permanente. Per il tramite della valorizzazione delle tecniche del servizio sociale professionale, considerato uno dei livelli essenziali di assistenza che ogni ambito territoriale deve assicurare ai cittadini del proprio territorio, si è infine inteso riconoscere alla figura dell'assistente sociale una sorta di ruolo "chiave", di vera centralità nella costruzione della rete. Da ultimo, una legge che intende mettere in campo più opportunità per le persone e le famiglie non può esimersi - questo il senso di più disposizioni - dal normare in termini adeguati, attraverso la carta dei servizi, i processi di semplificazione, l'istituzione dell'ufficio di tutela sociale, moderni strumenti di garanzia per i cittadini. f) Principi generali e finalità Il testo unificato di riforma dell'assistenza fa riferimento agli articoli 2, 3 e 38 della Costituzione: Art. 2: La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale. Art. 3: Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. E' compito della repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese. Art. 38: Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale. I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. Gli inabili ed i minorati hanno diritto all'educazione e all'avviamento professionale. Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato. L'assistenza privata è libera. Il testo unificato precisa, inoltre, che una volta approvate, le disposizioni della legge costituiscono princìpi fondamentali ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione ed hanno valore di norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica. Art. 117: La Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con l'interesse nazionale e con quello di altre Regioni: …… - beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed ospedaliera; Il testo unificato non fornisce una definizione sintetica di assistenza sociale e di beneficenza pubblica e non ne indica, pertanto, gli ambiti specifici di intervento. Indica, invece, le finalità che la legge intende perseguire:
Quindi, non più solo interventi a posteriori, quando ormai la situazione personale o familiare è precipitata, ma anche interventi preventivi, che agiscono sulle cause, con tempestività e che evitano le ricadute. Gli enti pubblici preposti alla programmazione e organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (enti locali, regione, Stato) devono attenersi ai seguenti principi
Inoltre, tali Enti devono promuovere e riconoscere il ruolo degli organismi non lucrativi di utilità sociale, degli organismi della cooperazione, delle associazioni e degli enti di promozione sociale, delle fondazioni e degli enti di patronato nella programmazione, nella organizzazione e nella gestione del sistema integrato di interventi e servizi sociali. Alla gestione ed all'offerta dei servizi provvedono soggetti pubblici nonché, in qualità di soggetti attivi nella progettazione e nella realizzazione concertata degli interventi, organismi non lucrativi di utilità sociale, organismi della cooperazione, associazioni di volontariato, associazioni ed enti di promozione sociale, fondazioni, enti di patronato e soggetti privati. La legge intende promuovere altresì il contributo delle organizzazioni sindacali, delle associazioni sociali e di tutela degli utenti per il raggiungimento dei fini istituzionali. |
