Il lavoro sociale viene oggi a collocarsi in un quadro legislativo in profonda evoluzione, ispirato – prima che a criteri di efficienza – a scelte di democrazia e partecipazione, alla luce dei principi costituzionali di eguaglianza e non discriminazione e del principio della sussidiarietà orizzontale e verticale. Ripensare il lavoro sociale in questo quadro legislativo chiede di scommettere su percorsi di progettazione sociale, in cui la valorizzazione delle competenze è a servizio della costruzione della cittadinanza.

Il Senato della Repubblica ha approvato il disegno di legge sulla riforma dei servizi sociali con lo stesso testo già licenziato dalla Camera dei Deputati.
È stata quindi emanata l’8 novembre 2000, con il numero 228, con promulgazione del Capo dello Stato, la «Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali» (1).
Nell’intento di offrire ai lettori di «Animazione Sociale» una presentazione organica di questa legge vengono individuate quattro angolature di riflessione:
     la contestualizzazione della nuova legge e i principi di riferimento, in particolare i principi costituzionali di eguaglianza e non discriminazione, con quel che la legge ne deriva in termini di prestazioni essenziali come diritto soggettivo e universale, e il principio di sussidiarietà, con quel che ne deriva in termini di determinazione delle competenze dello Stato, delle Regioni e degli Enti Locali;
     gli strumenti di programmazione: il Piano nazionale, il Piano regionale, il Piano zonale, le relazioni con la legge 229/1999 (tipologia d’interventi, la Commissione regionale degli Enti locali, l’atto d’indirizzo);
     le funzioni delle Regioni e degli Enti locali, le competenze delle Regioni, dei Comuni e delle Province, le integrazioni degli interventi sociali (con quelli sanitari, culturali, istruzione, formazione professionale, casa, tempo libero, trasporti), i rapporti con la qualità dei servizi, l’accreditamento;
     le prestazioni: le prestazioni essenziali, le prestazioni economiche, la famiglia come soggetto attivo, regolamento comunale per l’erogazione delle prestazioni.

Nelle pagine che seguono la riflessione assume il primo di questi quattro punti; gli altri verranno sviluppati nei prossimi mesi.

Un lungo percorso

Prima di entrare in merito alla legge sull’assistenza, occorre fare un passo indietro per contestualizzarla dentro le scelte legislative che, dal 1977 a oggi, hanno delineato il quadro in cui essa viene a collocarsi, provocandone l’evoluzione.

L’avvio del decentramento amministrativo. Dopo la legge del 1890 (cosiddetta legge Crispi) (2), prima legge organica di riferimento per l’assistenza sociale, le riforme intervenute hanno affrontato in modo frammentario la materia, con l’unica eccezione del Dpr 616 del 24 luglio 1977. Questo decreto infatti avvia un ampio decentramento delle funzioni amministrative, per settori organici, ridisegnando un nuovo e articolato quadro di competenze: ordinamento e organizzazione amministrativa; servizi sociali; sviluppo economico; assetto e utilizzazione del territorio (3). Stabilisce le funzioni e i compiti amministrativi attribuiti allo Stato, alle Regioni e agli Enti locali. Ai Comuni in particolare il decreto assegna molte delle competenze di gestione delle attività locali, prima svolte dagli uffici periferici dell’apparato statale. Le Province, invece, ottengono scarse funzioni e il loro ruolo risulta fortemente ridimensionato.

La ripartizione delle competenze tra Stato, Regioni ed Enti locali e le modalità di raccordo tra i diversi enti pubblici, costituiscono le basi necessarie per avviare la riforma delle autonomie locali e della finanza pubblica.

Nel decreto sono presenti numerosi riferimenti alla programmazione, la quale viene assunta come metodo per l’attività di tutti gli enti pubblici. Si introduce la partecipazione alla programmazione come modalità di raccordo tra diversi livelli di governo (4). I modelli di partecipazione, disciplinati dal Dpr 616/1977, riguardano la concertazione e la consultazione per l’assunzione di decisioni riguardanti più Regioni e per i rapporti tra Stato e Regioni. Per i servizi sociali e per la sanità la legge delegata prevede forme obbligatorie di partecipazione tra Enti locali e tra essi e le Regioni.

La riforma sanitaria e le funzioni di coordinamento e partecipazione. La successiva riforma sanitaria, introdotta dalla legge 833/1978, conferma la ripartizione delle competenze nella specifica materia sociosanitaria, assicurando funzioni di coordinamento e partecipazione al solo livello delle istituzioni (5).

Il decreto delegato costituisce un importante riferimento per le autonomie regionali e per le competenze degli Enti locali, anche se è necessario «considerare questa legge delegata come l’avvio di uno sviluppo ancora lungo e apertissimo» (6), poiché esso stabilisce solo il passaggio di competenze rispetto ai pochissimi diritti garantiti ai cittadini, senza creare un articolato quadro di riferimento per la tutela dei soggetti più deboli della società.

Un quadro disomogeneo. Le Regioni, sin dall’inizio degli anni ’80, esercitano un ruolo di supplenza, sia con l’emanazione di normative intese a disciplinare diritti di cittadinanza, sia con l’assunzione delle spese correlate alle prestazioni sociali introdotte con disposizioni, molto avanzate rispetto ai riferimenti nazionali, nel territorio di competenza. Il quadro che ne risulta è fortemente disomogeneo e ancorato alla capacità dei Governi regionali di procedere a:

    leggere i bisogni anche nuovi emergenti nel territorio regionale;

    orientare le proprie funzioni in relazione alla crescente domanda di partecipazione dei cittadini e delle loro formazioni sociali;

    pianificare e programmare in maniera integrata i servizi sociali con gli altri servizi rivolti ai cittadini;

     orientare con indirizzi innovativi funzioni e competenze pubblico-private;

    mettere a disposizione risorse adeguate per l’erogazione dei servizi o partecipare ai costi delle prestazioni erogate dagli Enti locali.

Alcune leggi di settore, a livello nazionale, emanate negli anni ’90, contribuiscono ad ampliare il quadro delle competenze delle Regioni e degli Enti locali e a riconoscere in modo significativo funzioni e competenze dei soggetti privati (legge 266/1991 sulle organizzazioni di volontariato, legge 381/1991 sulla cooperazione sociale). In altre normative, che anticipano alcuni contenuti della legge quadro, la finalità più rilevante è quella di delineare la «rete degli interventi» tra i soggetti che operano in un determinato territorio per agire in modo più efficace e per evitare frammentazione di interventi e dispersione di risorse (legge 285/1999 sugli interventi per l’infanzia e l’adolescenza).

Le competenze che risultano dal quadro ora delineato sono assai frammentate, specie nel campo dell’assistenza economica, oggi erogata non dalle istituzioni più vicine ai cittadini, ma da apparati dell’amministrazione pubblica statale, regionale e locale, con sovrapposizione di competenze che generano incertezze e rendono difficoltosa l’esigibilità dei diritti.

L’iter della legge. Il testo legislativo approvato nasce dopo un lungo processo partecipativo che ha impegnato forze politiche, associazionismo, sindacati, Governo, Anci, Conferenza Stato-Regioni e, più in generale, le espressioni organizzate nel campo della solidarietà.

Ricordiamo che durante la legislatura sono stati depositati ben sedici progetti di legge alla Camera dei Deputati, cui deve aggiungersi il disegno di legge d’iniziativa del Governo, e cinque progetti di legge al Senato della Repubblica. Molte sono state pertanto le sollecitazioni per varare la nuova legge e avere finalmente un quadro di riferimento organico.

L’esigenza del cambiamento è stata resa ancora più evidente dalla ricerca sulle politiche sociali locali, sulle attività e i programmi di quattordici città, condotta dalla «Commissione per la lotta alla povertà e alla emarginazione sociale» istituita presso la Presidenza del Consiglio. La Commissione aveva il compito di valutare lo spettro degli interventi offerti dalle città campione in favore dei senza fissa dimora, delle prestazioni economiche correlate al minimo vitale, dell’assistenza domiciliare agli anziani, dell’affido familiare e dei servizi e delle attività per i minori a rischio.

La Commissione ha concluso i lavori con un rapporto trasmesso con una nota, che poneva in luce come i servizi erogati nel territorio nazionale sembravano dipendere più dal luogo in cui si nasceva o si risiedeva, che da politiche di protezione sociale. In altre parole, le prestazioni sociali nelle città campione non appartenevano all’area dei diritti di cittadinanza.

Si giunge così alla predisposizione, da parte della Commissione affari sociali della Camera dei Deputati, di un testo unificato della riforma, presentato alla discussione dell’Assemblea parlamentare il 5 luglio 1999.

Il testo unificato (7) recepisce gli aspetti fondamentali di molte proposte presentate, discussi nella Commissione parlamentare e oggetto di ampia partecipazione delle forze sociali.

Gli aspetti fondamentali, messi in evidenza anche nelle relazioni di presentazione, riguardano:

    la riconduzione a equità di un sistema caratterizzato da disparità nell’accesso e nell’erogazione dei servizi;

    la programmazione delle politiche sociali che si articola sui livelli nazionale, regionale, locale;

    la costruzione di un quadro articolato di concertazione di competenze e responsabilità dei soggetti pubblici e privati per la realizzazione della rete integrata degli interventi sociali.

Nella presentazione all’Assemblea sono stati sottolineati dai diversi relatori gli aspetti innovativi, anche se non sono mancate alcune osservazioni critiche (8).

Il 31 maggio 2000, il testo unificato è approvato dalla Camera dei Deputati e trasmesso al Senato della Repubblica in data 1 giugno 2000.

Dopo un iter parlamentare iniziato nei primi mesi del 1997 alla Camera, il Senato approvava definitivamente il disegno di legge il 18 ottobre 2000.

I riferimenti costituzionali

Tra i principi generali la legge afferma che la costruzione del sistema integrato dei servizi sociali deve garantire pari opportunità e diritti di cittadinanza, in coerenza con gli articoli della nostra Costituzione che riconoscono i diritti inviolabili dell’uomo e delle formazioni sociali, il diritto all’assistenza sociale, la pari dignità e il dovere di solidarietà.

La Costituzione, se da una parte impone doveri dei singoli e dei gruppi verso lo Stato e più in generale verso le istituzioni, dall’altra riconosce i diritti di libertà per evitare ogni indebita ingerenza nella manifestazione dei diritti e dà la possibilità ai cittadini di partecipare attivamente alla formazione della volontà dello Stato e delle altre istituzioni. Basti pensare in tal senso alle elezioni, ai referendum e alle nuove forme di partecipazione offerte ai cittadini e alle loro associazioni dalle recenti leggi: 142/1990 sulle autonomie locali; 241/1990 sul procedimento e sulla trasparenza; 266/1991 sul volontariato; legge 104/1992 in materia di handicap; normativa sulla erogazione dei servizi pubblici e delle Carte dei servizi.

Si è di fronte a un fenomeno di espansione della libertà di pensiero e di azione, oggi particolarmente rilevante ed efficace, che si esplica con l’azione dei singoli e dei gruppi e che tende a influenzare la nostra società nelle sue numerose articolazioni, attraverso un sistema di partecipazione.

Nella Costituzione ci sono anche principi di solidarietà sociale dai quali deriva la pretesa dei singoli di richiedere allo Stato prestazioni a proprio favore, ma è il principio di eguaglianza a permeare numerosi articoli della Costituzione, condizionando la corretta esplicazione dei diritti di libertà e di solidarietà sociale. Tale principio trova solenne affermazione nell’art. 3:

Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.

È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.

Il diritto di eguaglianza si realizza attraverso la pari dignità sociale e l’obbligo di non operare discriminazione tra cittadini di diversa razza, lingua, opinione, sesso e condizioni personali e sociali.

Nel primo comma dell’art. 3 della Costituzione c’è l’affermazione di eguaglianza formale secondo la quale i cittadini sono eguali davanti alla legge e non possono essere riconosciuti privilegi in relazione al sesso, alla razza, alla lingua, alla religione, alle opinioni politiche, alle condizioni personali e sociali.

Il secondo comma fornisce principi di eguaglianza sostanziale che impongono l’eliminazione delle situazioni di svantaggio che impediscono l’effettivo godimento della eguaglianza formale.

L’eguaglianza in senso sostanziale impone di procedere con azioni intese a rimuovere gli ostacoli che impediscono l’affermazione della parità di trattamento e della pari dignità sociale, eliminando quelle situazioni che non derivano da differenze di merito, ma da una ingiusta struttura sociale.

L’eguaglianza, in tal senso, deve essere verificata avendo riguardo ai principali valori contenuti nella nostra Costituzione.

È compito della Repubblica e cioè dello Stato, delle istituzioni pubbliche, delle imprese, delle formazioni sociali, dei cittadini, promuovere le necessarie trasformazioni economiche e sociali intese a dare concretezza al principio di eguaglianza, modificando, ove necessario, il sistema dei rapporti di relazione tra singoli e gruppi che contrastino con la pari dignità sociale.

Le disposizioni della legge costituiscono principi fondamentali cui le Regioni ordinarie devono adeguare la propria legislazione e costituiscono riforma per le Regioni a statuto speciale e per le Province autonome di Trento e Bolzano, le quali devono adeguare i propri ordinamenti con le modalità previste dai rispettivi statuti (9).

Le prestazioni essenziali
come diritto di cittadinanza

La legge in esame prevede che le prestazioni essenziali appartengano all’ambito dei diritti di cittadinanza e siano erogate secondo livelli uniformi di assistenza in ogni parte del territorio del nostro Paese, in attuazione del principio di universalità. Queste prestazioni, ritenute indispensabili per rispondere ai principali bisogni delle persone e delle famiglie, dovranno essere attivate in relazione alle caratteristiche e ai requisiti definiti nel Piano nazionale triennale dei servizi sociali, nel Piano regionale e nel Piano zonale. Esse devono essere erogate a tutti i cittadini italiani e, nei limiti previsti dalle leggi di settore e dagli accordi internazionali, ai cittadini stranieri (10).

La legge finanziaria ha definito il campo di applicazione delle prestazioni sociali agli stranieri (11), prevedendo che assegno sociale e provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi (la cui indicazione è stabilita dall’articolo 2 della legge 328/2000) spettino agli stranieri che siano titolari della carta di soggiorno. Le altre prestazioni e servizi sociali sono erogati, a parità di condizioni con i cittadini italiani, agli stranieri titolari del permesso di soggiorno di durata non inferiore a un anno.

Il diritto a fruire delle prestazioni essenziali può qualificarsi come diritto soggettivo, anche se la legge indica espressamente come tale soltanto gli emolumenti economici erogati per invalidità civile, cecità, sordomutismo e le pensioni sociali. La legge stabilisce, infatti, che i soggetti cui è attribuita la competenza sono tenuti a garantire le prestazioni secondo livelli prefissati. Si tratta di diritti dichiarati, la cui esigibilità è differita nel tempo, poiché legata alla definizione degli standard e dei sistemi di finanziamento, quali saranno delineati dal Piano nazionale. Pochi i diritti soggettivi oggi esistenti, in quanto le prestazioni sociali erogate appartengono in genere ai cosiddetti interessi legittimi, cioè ai «diritti affievoliti», per i quali i cittadini non hanno il diritto di esigere l’attivazione delle prestazioni; essi possono solamente partecipare, secondo le normative emanate dagli enti che ne hanno eventualmente deciso l’erogazione.

Alla normativa emanata è applicabile la seguente classificazione:

    servizi pubblici indispensabili (o essenziali), da erogare a tutti i cittadini facenti parte della comunità territoriale di riferimento (statale, regionale, locale). Il finanziamento prevalente è, in tal caso, a carico della comunità statale o regionale che ne determina l’obbligatorietà della erogazione, in quanto ritiene indispensabile il servizio nel territorio di competenza;

    servizi pubblici necessari, identificati come tali dalla comunità locale, sulla base della lettura dei bisogni e del bilanciamento degli interessi propri della comunità di riferimento. Il finanziamento necessario alla erogazione delle relative prestazioni è, in questo caso, assicurato con risorse della comunità locale.

Il principio di sussidiarietà

Tra i principi fondamentali che si pongono come riferimento necessario per la costruzione dei modelli di programmazione e di organizzazione del sistema complessivo dei servizi è il principio di sussidiarietà, indicato dalla legge in esame, sia per la determinazione delle competenze, che per la costruzione dei rapporti tra soggetti pubblici e privati.

La modifica del modello organizzativo dell’amministrazione pubblica e la previsione di diversi livelli di governo per la programmazione dei servizi pubblici correlati alla rilevazione e soddisfazione dei bisogni dei cittadini, consente di affermare che:

Gli interpreti possibili dei bisogni dei cittadini aumentano di numero, sicché comincia ad intravedersi, se non un mercato - fondato sul principio della concorrenza - la possibilità di un concorso di più soggetti nel provvedere con riferimento ai servizi pubblici (12).

Il principio di sussidiarietà diviene uno dei criteri fondamentali per ridisegnare la presenza pubblica nella società (13).

Il nostro ordinamento giuridico conosce da tempo l’applicazione del cosiddetto principio di continuità, che si sostanzia attraverso il concetto di sostituzione (14). La sostituzione prevede, in genere, che un organo o un ente, che non è in grado di esercitare le sue funzioni, possa o debba essere sostituito da un altro organo o un altro ente. Il principio di sussidiarietà

si fonda sull’idea secondo cui ciò che di regola e per competenza l’ente (o l’organo) inferiore è in grado di fare da sé, spetti all’ente (o all’organo) superiore solo in via eccezionale (15).

Il principio di sussidiarietà è radicato nella cultura cattolica ed è legato a quello di solidarietà. Secondo tale principio lo Stato non deve sostituirsi alla iniziativa delle persone e delle società intermedie, negli spazi e nei settori nei quali esse possono agire, anche per non comprimere o distruggere gli spazi necessari alla manifestazione delle loro libertà.

Il principio di sussidiarietà trova legittimazione e applicazione almeno a tre differenti livelli:

    l’Unione Europea, secondo la normativa prevista, può intervenire, nelle materie in cui non ha competenza esclusiva, solo con azioni che possono classificarsi come sussidiarie, cioè integrative delle azioni dei singoli Stati membri e nei limiti di quanto è necessario per raggiungere gli obiettivi del Trattato (16);

     l’esercizio delle responsabilità pubbliche deve appartenere preferibilmente alle autorità più vicine ai cittadini e cioè alla sfera di competenza delle autonomie locali;

    lo Stato integra con la propria azione gli interventi necessari per l’erogazione dei servizi ai cittadini a livello locale (compresi quelli diretti a realizzare la tutela dei cittadini più deboli per l’affermazione del principio di eguaglianza in senso sostanziale), quando ciò non sia effettuato dalle forme di rappresentanza pubbliche più vicine ai cittadini o dalle formazioni sociali (17).

I primi due livelli sono definiti verticali, poiché essi determinano le competenze dei soggetti pubblici cui appartiene il governo del territorio (europeo, nazionale, regionale, locale). Il terzo è definito orizzontale poiché determina le competenze a livello della comunità locale tra soggetti pubblici e privati.

La sussidiarietà come linea guida dell’Unione Europea. Nell’Unione Europea, sempre più caratterizzata come unione dei cittadini e non solo come unione economico-monetaria, il principio di sussidiarietà è divenuto «linea-guida», sia per la ripartizione tra le competenze comunitarie e quelle degli Stati membri, sia per l’attribuzione delle funzioni e del loro esercizio all’interno dei singoli Stati.

Tali esigenze, avvertite dai Paesi dell’Unione, trovano concreta esplicitazione nella «Carta europea delle autonomie locali», firmata dai rappresentanti di tutti gli Stati aderenti alla Unione Europea il 15 ottobre 1985 e ratificata dal nostro Parlamento solo con la legge 439 del 30 dicembre 1989.

Il preambolo della Carta contiene alcune considerazioni che costituiscono le premesse necessarie dei principi che gli Stati membri del Consiglio d’Europa si impegnano a rispettare:

    il diritto dei cittadini a partecipare alla gestione degli affari pubblici che fa parte dei principi democratici comuni a tutti gli Stati membri;

    il diritto all’esistenza di collettività locali investite di responsabilità effettive, per consentire una amministrazione efficace e vicina ai cittadini;

    la difesa e il rafforzamento delle autonomie locali che rappresentano un importante contributo alla costruzione di una Europa fondata sui principi della democrazia e del decentramento.

Tali considerazioni rendono necessaria l’esistenza di collettività locali:

    democraticamente costituite;

    dotate di ampia autonomia di competenze e dei mezzi necessari all’espletamento dei loro compiti istituzionali;

    in grado di poter armonizzare l’esercizio delle loro funzioni con i bisogni della comunità locale;

    coinvolte, attraverso processi di partecipazione, nei processi di programmazione che le riguardano.

Il riconoscimento dei compiti e delle funzioni delle autonomie locali, affermato dal principio di sussidiarietà, è esplicitamente previsto dall’art. 4 della Carta europea, il quale stabilisce:

L’esercizio delle responsabilità pubbliche deve, in linea di massima, spettare di preferenza alle autorità più vicine ai cittadini. L’assegnazione di una responsabilità ad un’altra autorità deve tener conto dell’ampiezza e della natura del compito e delle esigenze di efficacia ed economia.

La normativa stabilisce cioè un importante connubio tra partecipazione dei cittadini e rafforzamento dei compiti delle autonomie locali in applicazione del principio di sussidiarietà.

Le recenti normative in materia di autonomia. Sui principi dell’Unione Europea si fondano le recenti normative emanate in materia di autonomie degli Enti locali e delle funzioni regionali ad esse strettamente correlate.

La sussidiarietà nell’esercizio delle funzioni dei soggetti pubblici e privati è stata espressamente indicata nella legge sulle autonomie locali (18):

I Comuni e le Province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della Regione, secondo il principio di sussidiarietà.

I Comuni e le Province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali.

Come può notarsi dalla definizione normativa, il principio di sussidiarietà nell’esercizio delle funzioni è stato recepito:

    nel livello verticale: funzioni conferite dallo Stato e dalla Regione verso i Comuni e le Province;

    nel livello orizzontale: le attività dei cittadini e delle loro formazioni sociali hanno la stessa dignità, assumono valenza di pubblica utilità e sono complementari rispetto a quelle di Comuni e Province.

Le innovative disposizioni normative possono essere utilizzate per nuovi modelli di welfare, con la partecipazione degli utenti alla definizione degli interventi necessari per il loro inserimento sociale (19). Hanno necessità di applicazione che attengono soprattutto al contesto culturale (20), per non divenire «norme manifesto».

Le norme dirette ad affermare principi di cittadinanza attiva e di sussidiarietà sono da ricercare anche nel Trattato di Maastricht (allegato 3B), che stabilisce indirizzi per la costruzione dei sistemi amministrativi dei Paesi aderenti all’Unione Europea, anche per disciplinare le modalità di svolgimento dei rapporti tra cittadini e istituzioni pubbliche.

La riorganizzazione del sistema delle competenze. Il principio di sussidiarietà ha costituito il presupposto in base al quale sono stati emanati i provvedimenti legislativi che riorganizzano il sistema delle competenze tra Stato, Regioni ed Enti locali, delineato dalla legge 59 del 15 marzo 1997 cosiddetta del «federalismo amministrativo» e dal decreto legislativo 112 del 31 marzo 1998. Dette disposizioni sono espressamente richiamate dalla legge quadro sull’assistenza per delineare le competenze degli enti e per articolarne la programmazione; ad esse deve farsi riferimento per definire compiti e funzioni dello Stato, delle Regioni e degli Enti locali.

La legge 59/1997 inizia un processo complessivo di revisione nel riparto di competenze tra Stato, Regioni ed Enti locali. Essa stabilisce che sono trasferite alle Regioni e agli Enti locali, in attuazione del principio di sussidiarietà,

tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici (21).

La normativa individua le materie escluse dal conferimento (delega, attribuzione, trasferimento) alle Regioni e agli Enti locali (22), le quali riguardano essenzialmente compiti riconducibili ai rapporti internazionali, alla difesa, alla tutela dei beni culturali e artistici, e più in generale alle materie che il legislatore ha ritenuto che, anche in uno Stato moderno, debbano appartenere per il loro rilievo alla competenza nazionale.

Il Governo è delegato a emanare decreti legislativi nei quali individuare:

    tassativamente compiti e funzioni da mantenere in capo alle amministrazioni statali;

    sussidiariamente compiti e funzioni da conferire a Regioni ed Enti locali, con il correlato trasferimento di risorse umane, strumentali, economiche, per consentire gradualmente, comunque entro tre anni, l’effettivo esercizio delle funzioni attribuite.

La legge prevede ancora che con decreti legislativi dovranno essere stabiliti i criteri con i quali Regioni ed Enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, individuano con grande autonomia organizzativa le modalità di effettuazione e le forme di affidamento, di collaborazione tra pubblico e privato, per un sistema dei servizi non più strutturato con rigidi criteri piramidali, ma con una rete indirizzata all’aggregazione di risorse pubbliche e private.

L’emanazione dei decreti di conferimento delle funzioni, unitamente al trasferimento delle correlate risorse, consentirà di verificare l’effettiva volontà di attuare il «federalismo amministrativo», senza svuotare di significato concreto gli importanti principi tracciati dal legislatore.

In applicazione del principio di sussidiarietà, la generalità dei compiti e delle funzioni amministrative devono essere attribuite ai Comuni, alle Province, alle Comunità montane, che rappresentano le istituzioni più vicine ai cittadini. Sono escluse dal conferimento solo le funzioni e i compiti incompatibili con le dimensioni degli Enti locali.

In proposito possono farsi le seguenti considerazioni:

     il Governo è stato delegato a emanare con la legge 59/1997 decreti legislativi (23) nei quali stabilire tassativamente compiti e funzioni da mantenere allo Stato, conferire alle Regioni e agli Enti locali funzioni e compiti amministrativi e ripartire correlativamente le risorse finanziarie, umane, strumentali, organizzative. Tali funzioni devono essere conferite nel rispetto del principio di sussidiarietà, anche al fine di favorire l’assolvimento di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie e delle espressioni organizzate della comunità;

    la riforma dello Stato sociale sembra oggi ineludibile. Il costo delle prestazioni, l’inefficacia degli interventi di protezione sociale di fronte alla crescente differenziazione dei bisogni, rendono necessarie modificazioni volte a offrire garanzie di tutela alle fasce più deboli;

    gli Enti locali non hanno oggi le risorse crescenti necessarie per continuare nell’azione di supplenza loro di fatto demandata e reclamano le competenze indispensabili per offrire più efficaci interventi.

Le iniziative legislative in atto possono essere determinanti, ove si pensi a un’amministrazione per il cittadino e non a un’amministrazione per atti, con Enti locali che promuovano, quando necessarie, forme di collaborazione nei servizi per ricercare opportune economie di scala ed interventi integrati con altri enti pubblici e privati.

Con il decreto legislativo 112 del 31 marzo 1998, concernente: «Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli Enti locali, in attuazione del Capo I della legge 59 del 15 marzo 1997», il Governo ha emanato le norme relative al conferimento delle competenze (24).

Il decreto legislativo stabilisce il riparto delle competenze tra Stato, Regioni ed Enti locali, e rende necessario per la concreta attuazione di alcune attribuzioni il trasferimento delle risorse (umane, finanziarie, strumentali). La riforma assume importanza fondamentale ove si consideri che con le norme richiamate non solo «lo Stato limita la propria diretta amministrazione in favore delle autonomie territoriali», ma riconosce altre zone di autonomia pubblica anche attraverso «l’esigenza di mantenere un legame di proporzionalità tra gli interessi pubblici da tutelare e i pesi (amministrativi) imposti ai privati per la loro tutela» (25).

Per l’ampiezza e la complessità delle modificazioni apportate dal decreto legislativo si tratta del maggiore decentramento verso le Regioni e gli Enti locali, anche perché rispetto alle precedenti norme (in particolare con riferimento al citato Dpr 616/1977) l’approccio è molto differente (26). La regola adottata dal Governo per l’attribuzione delle competenze, in base al principio di sussidiarietà, è di far esercitare compiti e funzioni amministrative in sede locale, mentre è residuale l’intervento dello Stato, fatte ovviamente salve le funzioni di carattere nazionale o internazionale a esso espressamente riservate in base alle tassative indicazioni della legge 59/1997.

Con il decreto legislativo 112/1998 sono state conferite dallo Stato alle Regioni e agli Enti locali funzioni e compiti amministrativi di grande rilevanza che rendono necessaria la definizione di un nuovo quadro normativo regionale.

Nel decreto legislativo 112/1998 i servizi sociali sono inseriti nel titolo IV: «Servizi alla persona e alla comunità» che comprende le materie seguenti:

 tutela della salute;

 servizi sociali;

 istruzione scolastica;

 formazione professionale;

 beni e attività culturali;

 spettacolo e sport.

L’inserimento dei servizi sociali tra quelli alla persona e alla comunità costituisce un importante indirizzo per l’integrazione dei servizi per quanto riguarda materie e soggetti competenti.

Come si può notare, ponendo in correlazione le indicazioni fornite in precedenza, lo Stato si è riservato competenze non previste dalla legge 59/1997, con la determinazione dei criteri generali per la programmazione della rete degli interventi (27). Dai contenuti della legge delega tali funzioni andavano più propriamente affidate alla Regione.

Tutte le funzioni e i compiti amministrativi nella materia dei servizi sociali non espressamente riservati allo Stato sono trasferiti alle Regioni e agli Enti locali. Può rilevarsi come il trasferimento delle funzioni operi contemporaneamente in favore di Regioni ed Enti locali.

La normativa individua negli Enti locali i soggetti titolari delle funzioni di erogazione dei servizi e delle prestazioni sociali, di progettazione delle reti dei servizi anche con il concorso delle Province.

Le Regioni dovranno valutare quali compiti siano incompatibili con le dimensioni territoriali degli Enti locali e successivamente individuare quali funzioni siano trasferite o delegate agli Enti locali. In particolare, la legge regionale deve conferire ai Comuni e agli altri Enti locali (Province, Associazioni di comuni, Comunità montane) i servizi sociali relativi a: minori, giovani, anziani, famiglie, portatori di handicap, tossicodipendenti e alcooldipendenti, invalidi civili.

Sono attribuite alla competenza regionale i compiti di promozione e coordinamento operativo dei soggetti e delle strutture che agiscono nell’ambito dei servizi sociali, con particolare riferimento alla cooperazione sociale, alle istituzioni di pubblica assistenza e beneficenza, al volontariato.

Assai sottile appare la differenza tracciata per la divisione delle competenze tra Regioni ed Enti locali che può ingenerare confusione e incertezza (28).

La materia dei servizi sociali non ha ancora probabilmente trovato un assetto definitivo, poiché il disegno di legge di riforma dell’assistenza interviene ad esplicitare più chiaramente di quanto non si ritrovi nel decreto legislativo 112/1998 le competenze, le integrazioni, la redistribuzione di risorse.

Le competenze indicate dal decreto risultano dallo Schema 4.

La sussidiarietà
nella legge sull’assistenza

La legge quadro stabilisce che, in applicazione del principio di sussidiarietà in senso verticale, programmazione e organizzazione del sistema integrato degli interventi e servizi sociali appartengano agli Enti locali in relazione a quanto previsto dal decreto legislativo 112/1998.

Diversa è la soluzione adottata per quanto concerne i rapporti pubblico-privato, per i quali il principio di sussidiarietà è stato applicato in «modo attenuato».

La legge prevede infatti che Enti locali, Stato e Regioni riconoscano e agevolino il ruolo dei soggetti del terzo settore (Onlus, cooperative, associazioni, enti di promozione sociale, fondazioni, enti di patronato, organizzazioni di volontariato, confessioni religiose con le quali siano stati stipulati accordi da parte dello Stato), nella programmazione e nella gestione del sistema integrato di interventi e servizi sociali. La formulazione della norma non è dissimile da quanto indicato, ad esempio, nella legge sulle autonomie locali sulla promozione e sulla partecipazione di tutte le forme associative.

La gestione e l’offerta dei servizi appartiene ai soggetti pubblici, l’incontro tra soggetti pubblici e soggetti privati avviene nella progettazione dei servizi e nella realizzazione concertata degli interventi.

Non è stata accolta la formulazione, richiesta da taluni, di applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale, con la previsione dell’assegnazione dei compiti e delle competenze ai soggetti privati, con la sostituzione in caso di inadeguatezza nell’esercizio delle funzioni da parte dei soggetti pubblici (29).

Nel rapporto tra soggetti pubblici e privati si assiste oggi a una richiesta da parte dei soggetti privati (specie del «terzo settore») di ottenere sempre maggiori opportunità di intervento nella gestione dei servizi pubblici, in forza della legittimazione loro conferita dal ruolo e dalla capacità di rappresentare le istanze sociali, di cogliere i bisogni emergenti, di costituire rapporti con i diversi soggetti della comunità locale.

A proposito del principio di sussidiarietà è stato sottolineato come esso sia strettamente correlato e da applicare in modo simultaneo con i principi di solidarietà e di responsabilità. Il principio di sussidiarietà non può essere negato, ma è necessario addivenire

a una sua corretta e adeguata interpretazione, in grado di conciliare armonicamente, senza indebite e semplicistiche riduzioni, i compiti e le attribuzioni dei diversi soggetti: dalla comunità internazionale con le sue istituzioni, allo Stato, alle Regioni, agli altri Enti locali, ai corpi intermedi, alle famiglie, ai singoli (30).

Nella soluzione accolta dal nostro legislatore il principio di responsabilità dei soggetti che sono titolari della funzione ha prevalso su quello di sussidiarietà, si è giunti così alla formulazione di una norma che stabilisce la coproduzione e progettazione dei servizi.

Il problema non sembra essere risolto, poiché la stessa legge 328/2000 indica che spetta alle Regioni stabilire specifici indirizzi per regolamentare i rapporti tra enti pubblici e terzo settore, sia pure sulla base di un atto di indirizzo e coordinamento del Governo, da emanarsi entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge.

 

(1) Pubblicata in «Gazzetta Ufficiale», n. 265, del 13 novembre 2000, supplemento ordinario n. 186.

(2) Legge 6792 del 17 luglio 1890, concernente: «Norme sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza».

(3) Per ampi riferimenti si veda: Paladin L., Diritto regionale, Cedam, Padova 1979, pp. 105ss.

(4) Bassanini F., I rapporti tra Stato e Regioni in materia di programmazione economica, in Atti del convegno «Seicentosedici dieci anni dopo», Edizioni Ragno, 1988, pp. 87ss.

(5) Falcon G., Sanità, in Atti del convegno «Seicentosedici dieci anni dopo», cit., pp. 203ss.

(6) Paladin L., op. cit., p. 113.

(7) Presentato all’Assemblea della Camera dei Deputati il 5 luglio 1999.

(8) Si vedano in particolare le relazioni di Elsa Signorino per la maggioranza e di Alessandro Ce’ per la minoranza. Quest’ultimo relatore, pur apprezzando gli intenti del testo unificato, criticava in particolare gli aspetti che disciplinano la tutela delle posizioni soggettive e la mancata specificazione dei livelli essenziali, aspetti legati a norme programmatiche prive di esigibilità. Un’altra divergenza manifestata riguardava il ruolo assegnato al terzo settore che non viene autorizzato alla gestione diretta dei servizi.

(9) Si veda Paladin L., op. cit., pp. 65ss.

(10) Si vedano in particolare:

 «Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo», adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948;

 decreto legge 416 del 30 dicembre 1989, concernente «Norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato»;

 legge 203 dell’8 marzo 1994, concernente «Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale, limitatamente ai capitoli A e B» (Convenzione sottoscritta dagli Stati membri del Consiglio d’Europa a Strasburgo il 5 febbraio 1992);

 decreto legislativo 286 del 25 luglio 1998, «Testo Unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero»;

 decreto del Presidente della Repubblica 394 del 31 agosto 1999, concernente il regolamento di attuazione del Testo Unico 286/1998.

(11) Legge 388 del 23 dicembre 2000, pubblicata in «Gazzetta Ufficiale», n. 302 del 29 dicembre 2000, supplemento ordinario, p. 90.

(12) Pajno A., Servizi pubblici e tutela giurisdizionale, relazione in Atti del convegno «Seicentosedici dieci anni dopo», op. cit., pp. 14ss.

(13) In proposito all’applicazione di tale principio alle associazioni di volontariato, è stato affermato: «Come l’attività di volontariato risulta essere manifestazione immediata della solidarietà che è propria del "cittadino", così il principio di sussidiarietà vuole ispirare un’organizzazione pubblica che si orienti essenzialmente al "cittadino"» (Ferrari E., Sussidiarietà e ruolo delle associazioni di volontariato, relazione al convegno internazionale: «Sussidiarietà e ruolo delle pubbliche amministrazioni», Università degli studi di Bologna, 25-26 settembre 1995).

(14) Per ampi riferimenti si veda: Spadaro A., Sui principi di continuità dell’ordinamento, di sussidiarietà e di cooperazione fra Comunità/Unione Europea, Stato e Regioni, in «Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico», 4, 1994, pp. 1041ss.

(15) Spadaro A., art. cit., p. 1054.

(16) Cassese S., L’aquila e le mosche. Principio di sussidiarietà e diritti amministrativi nell’area europea, relazione al convegno internazionale: «Sussidiarietà e ruolo delle Pubbliche Amministrazioni», cit.

(17) Si veda Sanviti G., Le privatizzazioni nell’ambito dei servizi pubblici, relazione al Convegno internazionale: «Sussidiarietà e ruolo delle pubbliche amministrazioni», cit.

 

(21) Comma 2, art. 1, legge 59 del 15 marzo 1997.

(22) Si veda in proposito l’elencazione del comma 3 dell’art. 1, legge 59 del 15 marzo 1997.

(23) Legge 59 del 15 marzo 1997, concernente: «Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed Enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa». In Gazzetta Ufficiale del 17 marzo 1997, n. 63, supplemento.

(24) Come espressamente indicato dal punto 1, dell’articolo 1, della legge 59/1997, per conferimento si intende trasferimento, delega o attribuzione di funzioni e compiti.

(25) Si veda Falcon G., Il decreto 112 e il percorso istituzionale italiano, Il Mulino, Bologna 1998, pp. 453ss.

(26) Si veda Forlenza O., La cura dimagrante comincia al centro, in Guida agli Enti Locali, Il Sole 24 Ore, Dossier n. 1, maggio 1998, pp. 112ss.

(27) In tal senso Scarselli G. F., Il decentramento delle funzioni e dei compiti amministrativi riguardanti i servizi alla persona e alla comunità, in «Autonomie locali», 15/1998, pp. 181ss.

(28) Si veda Scarselli G. F., art. cit.

(29) Si veda in proposito la discussione parlamentare alla Camera dei Deputati del 5 luglio 1999 prima citata, durante la quale maggioranza e minoranza hanno espresso posizioni diverse in ordine alla applicazione del principio di sussidiarietà ai soggetti privati che concorrono alla produzione ed erogazione dei servizi.

(30) In proposito: Card. Martini: L’etica dello Stato sociale, relazione alla Prima Conferenza della Sanità, Università La Sapienza, Roma, 24 novembre 1999.