Da più parti ci si chiede se la legge afferma o meno un vero e proprio diritto all’assistenza, o meglio ad usufruire delle prestazioni e dei servizi del sistema integrato di interventi e servizi sociali.

A mio parere la legge realizza in merito un significativo passo avanti, ma tale affermazione è però sempre relativa, non assoluta perché i diritti sociali, per la loro natura e per i loro contenuti, non si risolvono in un sì o in un no e propongono piuttosto il tema del grado e della intensità di realizzazione. Qualità della vita, benessere, socializzazione, inserimento sono concetti complessi e impegnativi e con contenuti suscettibili di continua estensione ed intensificazione, nel tempo e nello spazio, e quindi anche di più adeguata attuazione nella concretezza del qui ed ora.

Il livello della effettiva loro affermazione dipende dalla previsione normativa; dall’entità delle risorse, di ogni genere, disponibili; dalla azione coordinata e convergente nella lettura e interpretazione del bisogno e nella progettazione, attuazione e verifica delle risposte. (1)

Diritti e risorse

Nel nostro caso la l. 328/2000 afferma:

• (art. 1, c. 1) la Repubblica assicura alle persone e alle famiglie un sistema integrato di interventi e servizi sociali, promuove interventi per garantire la qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza (come si vede, le finalità così dichiarate sono molto impegnative);
• (art. 2, c. 1) il diritto di usufruire delle prestazioni e dei servizi del sistema integrato di interventi e servizi sociali;
• (art. 2, c. 2) il sistema integrato ha carattere di universalità; enti locali, regioni e Stato sono tenuti a realizzarlo, garantendo i livelli essenziali di prestazioni ai sensi dell’art. 22, e sono anche tenuti a consentire l’esercizio del diritto soggettivo a beneficiare delle prestazioni economiche previste per invalidità civile, cecità e sordomutismo, e per pensioni sociali e assegni sociali;
• (art. 2, c. 3) hanno priorità di accesso ai servizi i soggetti in situazioni di povertà o con particolari difficoltà;
• (art. 22, c. 2) gli interventi indicati costituiscono il livello essenziale delle prestazioni sociali erogabili sotto forma di beni e servizi secondo le caratteristiche e i requisiti fissati dalla pianificazione nazionale, regionale e locale, nei limiti delle risorse del Fondo nazionale per le politiche sociali, tenuto conto delle risorse già destinate dagli enti locali alla spesa sociale.

Come si vede, la materia è tormentata, e la norma pure, tanto nell’evidenziare i livelli (ovviamente diversi) di esigibilità dei diritti enunciati, come nell’indicare i contenuti considerati (servizi, interventi, prestazioni non sono termini del tutto equivalenti).

A mio parere la forza prescrittiva e vincolante delle norme specifiche dipende tanto dal dettato legislativo che dal contenuto della prestazione. La dizione "diritto soggettivo" compare solo con riferimento a prestazioni economiche, per di più già previste da leggi specifiche. Il diritto a beneficiare del sistema integrato di interventi e servizi sociali quale definito nei livelli essenziali delle prestazioni (art. 22, c. 2) è affermato in modo meno stringente e soprattutto è esplicitamente subordinato alle risorse disponibili. Tale legame fra livelli essenziali e risorse disponibili è riaffermato anche nell’art. 18, c. 3, lettere a) e n), che disciplina il piano sociale.

I livelli essenziali e uniformi

I livelli essenziali sono forse il contenuto più delicato della legge, e lo saranno anche per il piano che dovrà indicare "caratteristiche e requisiti delle prestazioni sociali" in essi comprese. A tale indicazione è infatti affidata la concretizzazione della portata effettiva e dello sviluppo nel tempo dei diritti di cittadinanza.

Tale indicazione incontra nella sua effettuazione più difficoltà. Una prima di ordine tecnico: se il contenuto della prestazione è semplice e ben definibile e regolamentabile (si pensi, nel RMI, alla erogazione monetaria integrativa del reddito) il vincolo per il sistema dei servizi e l’esigibilità da parte del cittadino sono più netti. Vincoli ed esigibilità si indeboliscono invece quando il contenuto della prestazione è più complesso, esige l’azione di una o più professionalità che operano con necessaria autonomia (scienza e coscienza) come, sempre per il RMI, nel caso della formulazione e negoziazione con il destinatario del progetto di inserimento.

Tali livelli non sono quindi specificabili con analoga concretezza per tutti i servizi e le prestazioni. Anzi, per alcune di queste la specificazione oltre che difficile sarebbe controproducente, perché potrebbe introdurre elementi di standardizzazione rigida, anche laddove il carattere dell’intervento richiede forte flessibilità e discrezionalità operativa.

Esigenze di per sé valide di equità, da un lato, e di personalizzazione e di efficacia, dall’altro, possono in tal caso entrare in conflitto fra loro.

Una seconda difficoltà è legata al significato che viene dato al loro contenuto. Se esso fosse subito esigibile per via giudiziaria dai cittadini, si tratterebbe allora di livelli universali minimi. Ma la dizione della legge e la subordinazione alle risorse disponibili non consente tale lettura.

Intenderei allora tali contenuti come "programmatici". Il legislatore e il futuro pianificatore individuano aree di bisogni e livelli di riconoscimento e risposta che considerano "essenziali" per il nostro grado di sviluppo sociale, civile, culturale, economico, e lo assumono come obiettivo di piano. E’ infatti proprio dei piani essere strumenti di individuazione e organizzazione di un cambiamento, di uno sviluppo, in direzioni indicate e per vie e con strumenti selezionati. Il succedersi dei piani dovrebbe portare a realizzare i contenuti via via assunti e a sancirne quindi la effettiva esigibilità. Penso che il programmatore potrebbe assumere questo cruciale compito.

Giungo così alla terza questione. E’ in corso una evoluzione accelerata nel senso del federalismo, o almeno della accentuata regionalizzazione. In una materia così "territoriale" come i servizi sociali è problematico se si potrà effettivamente affermare e garantire "uniformità" di diritti "essenziali", nei diversi contesti regionali e locali, data la difficoltà all’effettivo esercizio di poteri sostitutivi, in caso di violazione. Se è già difficile controllare le normative regionali che contraddicono indicazioni "quadro" nazionali, ancor più arduo è intervenire sostitutivamente per agire o far agire comportamenti amministrativi, organizzativi, professionali.

Se la norma non ha di per sé forza adeguata e se la "repressione" è poco credibile e ancor meno agibile in un campo di intervento tradizionalmente decentrato e locale, sarebbe allora importante disporre di risorse economiche per poter incentivare comportamenti "virtuosi" dei diversi soggetti istituzionali. Ma anche questo strumento rischia di essere spuntato, tanto per l’entità contenuta delle risorse finanziarie finora assegnate, quanto per la frequente sostituibilità all’interno delle voci di bilancio regionali e locali di finanziamenti vincolati a certi obiettivi o a certe aree di utenza; per la già frequente devoluzione alla regione della funzione di ripartizione di finanziamenti statali agli enti locali (fatta eccezione, in qualche caso, per i grandi comuni "metropolitani", come accade, per esempio, nella l. 285); infine per l’impegno a devolvere alle regioni le risorse statali dedicate ai servizi sociali in unico insieme senza vincoli di destinazione, grazie al quale il governo ha potuto ottenere dall’opposizione di centro destra il via libera all’approvazione della legge.

Si deve in conclusione molto contare (e quindi "puntare") sull’effetto traente, politico e sociale, che la definizione di livelli essenziali, con contenuti realistici ma via via più esigenti e qualificati, può esercitare sui diversi attori, offrendo anche riferimenti concreti al confronto politico e all’azione sociale, sia rivendicativa che di advocacy.