| La necessità di definire i
soggetti del terzo settore |
 
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Il ruolo del terzo settore nella nuova
legge quadro sull'assistenza
Non c'è dubbio che nel corso degli anni '90 è andata maturando la consapevolezza del
ruolo e della funzione dei soggetti che noi definiamo non-profit, secondo un'espressione
anglosassone e che, italianizzando, possiamo definire organizzazioni senza scopo di lucro
finalizzate alla produzione di beni e servizi di interesse collettivo.
Gli anni '90 sono stati, infatti, non casualmente, l'arco temporale nel quale si è
prodotta la legge quadro sul volontariato e la legge sulla cooperazione sociale. Questi
soggetti, la legge quadro sull'assistenza, li riconosce. Li riconosce soprattutto quali
produttori ed erogatori di servizi sociali. La legge fa infatti riferimento a interventi e
servizi volti ad "eliminare o ridurre le condizioni di disabilità, di bisogno e di
disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezze di reddito, difficoltà
sociali e condizioni di non autonomia" e riprendendo il decreto legislativo n. 112
del 1998 fa esplicito riferimento a "servizi e prestazioni economiche destinate a
rimuovere o superare le situazioni di bisogno e difficoltà che la persona incontra nel
corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da
quello sanitario".
Ora la legge sull'assistenza, all'art. 1 comma 4 e 5, fa proprio il principio del welfare
mix, ovvero la previsione di una cogestione, coproduzione e per quel che più rileva dal
punto di vista innovativo, di una coprogrammazione dei servizi da parte del privato, del
privato sociale, del pubblico.
Proprio all'art. 1 si cerca di definire i soggetti no-proft interessati: organismi non
lucrativi di utilità sociale, organismi della cooperazione, associazioni e enti di
promozione sociale, associazioni di volontariato, fondazioni, enti di patronato.
L'elencazione dei soggetti non a scopo di lucro - che meriterebbe un ulteriore
approfondimento correttivo perché non compiuta e per certi versi imprecisa - è e
continua ad essere il prodotto di una stratificazione legislativa che prevede e riconosce
una serie di soggetti: dalle cooperative alle fondazioni, dalle organizzazioni di
volontariato alle associazioni riconosciute e non. Il testo dimentica di citare gli Enti
Ecclesiastici civilmente riconosciuti che invece meriterebbero un esplicito richiamo
trattandosi anch'essi di organizzazioni non a scopo di lucro che possono svolgere
importantissime funzioni di erogazione di servizi e progetti di integrazione sociale. A
questa elencazione sono poi aggiunti i patronati che tuttavia, ad oggi, continuano ad
essere enti di diritto pubblico. Non saranno infatti enti di diritto privato sino a che
non andrà in porto la loro riforma, ad oggi non ancora approvata dal Parlamento. Così
come in attesa dell'approvazione della proposta di legge di competenza, rimangono le
associazioni di promozione sociale che continuano quindi ad essere una categoria giuridica
priva di significato.
Quindi certamente permane un problema di definizione dei soggetti del terzo settore,
nell'ambito di un più ampio inquadramento civilistico generale, pure in presenza di
criteri di individuazione prodottisi nell'ambito del recente Decreto legislativo n. 460/97
in materia di Onlus ed Enti non commerciali. Questo decreto individua i soggetti no-profit
in quelli che pur producendo profitto, non lo distribuiscono o ne limitano la
distribuzione, o non ne hanno la disponibilità dichiarando statutariamente di destinarlo
a fini istituzionali.
Rimane tuttavia aperto il problema di una riforma complessiva del primo libro del Codice
Civile, sia per quanto attiene la rivisitazione del concetto di "reddito
d'impresa", sia per quanto riguarda l'applicazione di norme del diritto commerciale
in materia di contabilità, pubblicità, trasparenza, tutela dei terzi e degli associati,
gestione dei contenziosi.
Appare chiara l'esigenza di rendere più compiuto e più preciso il quadro definitorio dei
soggetti non a scopo di lucro nel nostro Paese.
Il terzo settore protagonista delle politiche di
welfare
Altro elemento importante contenuto nella legge sull'assistenza è il superamento
dell'idea dei soggetti del terzo settore come semplici erogatori di servizi, meri
prestatori di manodopera senza capacità progettuale e imprenditoriale. Si supera
l'impostazione che ha caratterizzato gli anni '80 e '90, che oggi appare limitata e
limitante per uno sviluppo qualitativo delle politiche di welfare. Si cammina invece verso
un compiuto modello di welfare mix, ma ancor meglio verso un'ipotesi concreta di welfare
community, o come alcuni sostengono, di welfare society, ovvero verso un modello di
società solidale che si auto-organizza promuovendo essa stessa erogazione di servizi,
anche in assenza di input della Pubblica Amministrazione.
Viene progressivamente ad emergere il principio economico della "reciprocità" a
fianco a quello dello "scambio", anche in società avanzate e con una economia
di mercato consolidata, come la recente dottrina economica incomincia a riconoscere.
L'azione dei soggetti no-profit produce infatti vantaggi reciproci per i cittadini, la cui
somma è maggiore della somma dei singoli vantaggi individuali che scaturirebbero dal
conflitto e dall'isolamento. Il terzo settore riesce quindi a produrre beni relazionali
che non sono in grado di produrre né lo Stato né il mercato a fini di lucro.
Anche questo emerge dal testo in esame: una autentica, potenziale policy making, ovvero
una compartecipazione del pubblico e del privato sociale nella progattazione e verifica
dei risultati. Il riferimento è ad alcune disposizioni presenti nell'articolato:
- a) art. 1, comma 5, dove è fatto esplicito
riferimento alla "progettazione e realizzazione concertata" degli interventi;
- b) art 6, allorché riferendosi alle attività di
competenza dei comuni si ribadisce il coinvolgimento dei soggetti del terzo settore nella
programmazione, progettazione, realizzazione del sistema locale dei servizi sociali a
rete, con indicazione delle priorità e dei settori di innovazione attraverso la
concertazione delle risorse umane e finanziarie locali e quando si fa un esplicito
richiamo all'obbligo per i comuni di "effettuare forme di consultazione" dei
soggetti no-profit per valutare l'efficienza, l'efficacia ed i risultati delle
prestazioni;
- c) art. 8, comma 2, quando nell'affidare alle Regioni
la funzione di elaborazione dei programmi regionali, si sottolinea l'esigenza di
"consultare" i soggetti del terzo settore;
- d) art. 19, comma 1, capo f) e g) e comma 3, dove
sviluppando le disposizioni riguardanti la predisposizione dei piani di zona, si fa
riferimento a alle modalità per la collaborazione dei servizi territoriali con i soggetti
operanti nell'ambito della solidarietà sociale a livello locale"; nonché alle
"forme di concertazione con i soggetti non a scopo di lucro individuati dalla legge;
nonché ancora all'accordo di programma dove partecipano oltre ai soggetti pubblici anche
i soggetti del terzo settore.
Non vi è dubbio che queste modalità di
"consultazione" e "concertazione" si scontrano con un problema ancora
largamente irrisolto: quello delle forma di rappresentanza e rappresentatività dei mondi
del terzo settore. Ad oggi infatti, oltre alle tradizionali associazioni di rappresentanza
del mondo della cooperazione e ad alcune grandi associazioni (si pensi alle ACLI o
all'ARCI) non esiste che il tentativo del Forum del terzo settore, finalizzato a creare
una modalità organizzativa rappresentativa dei soggetti no-profit. Certo, sarà compito
degli Enti locali e delle Regioni garantire il coinvolgimento più largo e democratico
possibile delle realtà del privato sociale corrispondenti al territorio di competenza.
Le forme di contracting-out
Per quanto concerne i rapporti contrattuali tra soggetti no-profit e comuni, la legge
quadro sull'assistenza indica, da una parte, la strada per la gestione di "servizi e
strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale", del sistema delle autorizzazioni
e dei conseguenti accreditamenti, dall'altra quella tradizionale delle forme di
aggiudicazione o negoziali, seppure con alcune volontà correttive.
Per quanto riguarda le autorizzazioni, queste sono rilasciate dai comuni, in conformità
con i criteri stabiliti da apposite leggi regionali che recepiscono ed integrano i
requisiti minimi nazionali determinati con Decreto del Ministro della solidarietà
sociale, sentiti i Ministri interessati e la Conferenza unificata Stato - Regioni.
L'accreditamento, realizzato sempre dai comuni, prevede la corresponsione di tariffe per
le prestazioni erogate sulla base di indicazioni delle Regioni (artt.11 e 8).
Per tutti gli altri tipi di servizi erogati dal terzo settore, la proposta di legge
prevede che "gli enti pubblici" debbano promuovere "azioni per favorire la
trasparenza e la semplificazione amministrativa, nonché il ricorso a forme di
aggiudicazione o negoziali che consentano a tali soggetti la piena espressione della
propria progettualità, avvalendosi di analisi e di verifiche che tengano conto della
qualità e delle caratteristiche delle prestazioni offerte e della qualificazione del
personale" (art. 5, comma 2). Le Regioni dovranno poi adottare, sulla base di
indicazioni date dal governo centrale, "specifici indirizzi per regolamentare i
rapporti tra enti locali e terzo settore, con particolare riferimento ai sistemi di
affidamento dei servizi alla persona" (art. 5, comma 3). Tali innovazioni hanno fatto
propria una preoccupazione avanzata dal mondo del no-profit, ovvero l'esigenza di una
nuova regolamentazione delle gare di appalto in materia di affidamento di servizi sociali,
ad oggi largamente incentrate sul criterio del massimo ribasso economico, con nocumento
della qualità e della serietà del servizio offerto e dei rapporti di lavoro tra realtà
no-profit e loro dipendenti.
Il Forum del terzo settore aveva sottoposto all'attenzione del Parlamento e del governo
alcune proposte che possono essere in parte individuate nella indicazione prevista dalla
proposta di legge in esame. Il Forum infatti aveva suggerito l'emanazione di una Direttiva
del Ministero della Funzione pubblica tale da sollecitare l'adozione di adeguate delibere
- quadro da parte delle amministrazioni pubbliche, comuni e Regioni anzitutto, nonché la
predisposizione di un regolamento governativo in grado di introdurre indicazioni
specifiche per i servizi sociali, in parziale o totale deroga alle disposizioni generali
contenute nelle attuali normative sugli appalti. Certo non sfugge a nessuno che questa
materia troverà una solida risposta allorché sarà anche avviato a soluzione un compiuto
riordino della disciplina giuslavoristica del settore no-profit. Vi sono ancora rilevanti
problemi che vanno dalla mancata disciplina legislativa del rapporto tra socio lavoratore
e cooperativa sociale, ad un'assenza di disposizioni certe in materia di lavoratori
atipici, assai presenti nel mondo dei soggetti non a scopo di lucro.
Conclusioni
Per concludere, andrebbero approfonditi alcuni spunti propositivi che sono andati smarriti
nel corso della predisposizione del testo di legge, tra i quali quello di un approntamento
di maggiori strumenti di capitalizzazione per i soggetti del terzo settore.
D'altra parte è oggettivo che il terzo settore sia stato quello che maggiormente negli
ultimi anni ha prodotto occupazione. Proprio recentemente in un'audizione in Parlamento
Lesther Salomon ha affermato che negli ultimi anni ben il 13% della nuova occupazione
nell'Unione Europea è stata prodotta nell'ambito del settore no-profit.
Qualche disposizione specifica in questa direzione si potrà prevedere quando la Camera
dei Deputati discuterà le norme sul Fondo Nazionale per le politiche sociali (art. 20).
Tuttavia, si può con certezza affermare che questa legge rappresenta per lo sviluppo del
terzo settore un importante e, per certi versi decisivo, strumento di sviluppo e di
potenziale consolidamento.
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