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Il rischio di essere celebrativi di fronte alla riforma appena approvata è concreto, quasi giustificato: questo provvedimento arriva a 110 anni dall'unica legge organica sull'assistenza (Crispi), il dibattito su "quale modello" è vivacemente aperto da almeno 30 anni durante i quali la riforma sembrava sempre dietro l'angolo. Gli operatori hanno osservato nascere (e frustrare) proposte e progetti; si è osservato il mancato compimento del disegno riformatore del D.P.R. 616/77 sostanzialmente dovuto proprio all'assenza di una "testa" centrale; le "fughe" in avanti delle varie legislazioni regionali, ma anche la pressione di resistenti anticorpi al mutamento. La riforma sarà l'oggetto di convegni e seminari dei prossimi mesi, e l'opera di comprensione che ci aspetta come operatori non potrà prescindere dal ragionare da subito su quelle che sono le principali linee guida di questa che è - non dimentichiamolo - una legge-quadro, quindi (per usare un termine fuori moda) la "dottrina" che orienta la legislazione che verrà. Il testo del provvedimento approvato offre numerosi spunti di riflessione, soprattutto se inserito nei contesti delle recenti produzioni legislative; con queste note interveniamo sul tema della sussidiarietà, argomento che marca in modo significativo il carattere della riforma nella sua vocazione di essere "patto" tra istituzioni e cittadini. 1) Il riconoscimento del terzo settore: in questi anni si è molto parlato (e spesso a sproposito) dello sviluppo e del protagonismo che andava assumendo la cosiddetta "società civile"; più volte questo termine è stato usato quasi in contrapposizione alla società "istituzionale", per misurarne la distanza tra le scelte di vita della gente e gli orientamenti dei governanti. Il ritorno ed il rispetto dovuto alla società civile è stata quindi l'evocazione taumaturgica (talvolta strumentale) di molti dei progetti di legge e dei provvedimenti approvati che investono la sfera della qualità della vita: le politiche del lavoro, della casa, della distribuzione del reddito. Quindi mentre si smontava, o semplicemente si "trascurava", il (poco) welfare pubblico, la "società civile" si organizzava prima surrogando, poi - quando i nuovi bisogni, in ragione della loro evidenza, giungevano all'attenzione degli operatori pubblici - sussidiando le politiche sociali. Questo percorso ha contribuito a generare un equivoco di fondo sul significato del termine "sussidiarietà", equivoco (non del tutto sciolto e le cui evidenti tracce si sono lette anche nei verbali dei dibattiti parlamentari che hanno preceduto l'approvazione della riforma dell'assistenza) per il quale la diversa attribuzione di responsabilità di funzioni pubbliche e di iniziative della società civili è stata percepita come alternativa, se non addirittura contrapposta. La riforma dell'assistenza ha, forse più di altre, colto la domanda di cittadinanza del terzo settore a collocarsi in un ruolo di maggiore protagonismo, o meglio a vedersi riconosciuta quella corresponsabilità nella risposta ai bisogni sociali. Questo riconoscimento è esplicito: dall'Art. 1 comma 4. Gli enti locali, le regioni e lo Stato, nell'ambito delle rispettive competenze, riconoscono e agevolano il ruolo degli organismi non lucrativi di utilità sociale, degli organismi della cooperazione, delle associazioni e degli enti di promozione sociale, delle fondazioni e degli enti di patronato, delle organizzazioni di volontariato, degli enti riconosciuti delle confessioni religiose con le quali lo Stato ha stipulato patti, accordi o intese operanti nel settore nella programmazione, nella organizzazione e nella gestione del sistema integrato di interventi e servizi sociali. Il patrimonio di competenze e di conoscenze che si è formato nel terzo settore acquista una valorizzazione in quanto gli organismi sono chiamati, in qualità di soggetti attivi, alla progettazione e nella realizzazione concertata degli interventi (art 1 comma 5). In alcuni settori dell'associazionismo, del no profit, questo ruolo di strumento attivo, ma pur sempre strumento, appare un occasione perduta per uno sviluppo verticale della sussidiarietà in quanto (art 1 comma 3) La programmazione e l'organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali compete agli enti locali, alle regioni ed allo Stato… Mantenere in mano pubblica la programmazione e l'organizzazione del sistema dei servizi non può essere però percepito come una snobistica marginalizzazione del terzo settore, per i motivi appena sopra accennati, ma anche per definire i diversi mandati istituzionali - non necessariamente contrapposti - sicuramente distinti: " … il provvedimento delinea un più equilibrato rapporto tra pubblico e privato, in particolare attraverso il riconoscimento e la valorizzazione del settore no profit in un'ottica che attribuisce a quest'ultimo funzioni aggiuntive e non certo sostitutive dell'intervento pubblico, da riformare ma non da ridimensionare…" (relazione del Ministro Turco alle Commissioni 1 e 11 riunite Senato) Su questo "più equilibrato rapporto tra pubblico e privato" si prepara quindi il terreno della sussidiarietà orizzontale, ma sull'interpretazione e sul bilanciamento (chi fa cosa) dei ruoli pubblico / privato il dibattito parlamentare è animato: (Sen. Battafarano - relatore di maggioranza - nel dibattito in aula in sede di replica) "Sul tema della sussidiarietà, sono condivisibili gli apprezzamenti espressi dal senatore Pastore, che ha riconosciuto l'ampia apertura del disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati nei confronti del terzo settore, ribadita in particolare nell'articolo 5, in funzione di arricchimento e di valorizzazione dei servizi e degli interventi. La regia pubblica degli interventi stessi, sulla quale si è criticamente soffermato nella discussione generale il senatore Gubert, non avviene pertanto a scapito dei soggetti operanti nel terzo settore, il cui contributo viene invece valorizzato in numerose disposizioni del disegno di legge n. 4641, a partire dall'articolo 1, sui principi generali e le finalità della legge , e dall'articolo 16, sulla valorizzazione e sostegno delle responsabilità familiari… (omissis) …Il principio di sussidiarietà rappresenta un aspetto centrale del disegno di legge n. 4641 e la soluzione prescelta in merito dal testo appare equilibrata, come evidenzia anche la critica di segno opposto rispetto a quelle precedentemente richiamate, venuta dal senatore Russo Spena, che ha posto l'esigenza di una più forte presenza del ruolo delle istituzioni pubbliche nel coordinamento e nella gestione degli interventi." Sicuramente sul tema della sussidiarietà non c'è una convergenza di intendimenti; nel dibattito parlamentare la sussidiarietà orizzontale (fra organismi territoriali pubblici e privati) è costantemente richiamata negli interventi con accenti più o meno dilatati in ragione delle diverse istanze politiche, con le diverse conseguenti interpretazioni, che corrono in senso opposto sugli assi pubblico/privato, stato/mercato concordi comunque sul punto di fuga: l'organizzazione locale dei servizi. Le politiche degli enti locali: Ancora prima della riforma, il legislatore aveva iniziato ad assumere un chiaro orientamento in direzione di una progressiva devoluzione agli organi periferici delle competenze non aventi interesse nazionale, o meglio a definire le varie competenze istituzionali in funzione dei livelli di governo della cosa pubblica. Il recepimento nel nostro ordinamento del Trattato di Maastricht (7 febbraio 1992) introduce il principio della sussidiarietà per il quale l'organizzazione sociale deve prevedere che la gestione delle funzioni pubbliche sia affidata alle strutture più vicine al cittadino, e via via che le funzioni perdono la loro natura locale, sovraordinarle in rapporto al diverso confine istituzionale. Questa linea di indirizzo ha guidato la c.d. riforma Bassanini (ed i vari decreti attuativi) fino a disegnare per l'ente locale (comune e provincia) un destino di responsabilità assoluta nel riconoscimento e nella conseguente organizzazione della risposta ai bisogni della comunità locale: D.leg.vo 112/98 art 131 comma 2 Nell'ambito delle funzioni conferite sono attribuiti ai comuni, che le esercitano anche attraverso le comunita' montane, i compiti di erogazione dei servizi e delle prestazioni sociali, nonche' i compiti di progettazione e di realizzazione della rete dei servizi sociali, anche con il concorso delle province. Quali siano queste funzioni è descritto nel precedente art. 128 comma 2 Ai sensi del presente decreto legislativo, per "servizi sociali" si intendono tutte le attivita' relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficolta' che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonche' quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia. Con questa impostazione diviene conseguente il ruolo dei comuni e degli enti locali quali primi attori nella realizzazione del sistema integrato dei servizi nella competenza di: art 6 comma 2/a (testo riforma) programmazione, progettazione, realizzazione del sistema locale dei servizi sociali a rete, indicazione delle priorità e dei settori di innovazione attraverso la concertazione delle risorse umane e finanziarie locali, con il coinvolgimento dei soggetti di cui all'articolo 1, comma 5;(il terzo settore) Cosa aggiunge questo articolo all'esperienza (seppure episodica) realizzata in questo senso da molti comuni? Da un punto di vista "estetico" quasi nulla, la differenza è nel contesto: non si tratta più "solo" di gestire le attività "decentrate" dal D.P.R. 616/77 e più recentemente ribadite dal soprariportato art. 131 del D. Leg.vo 112/98 (Bassanini quater), ma di inserirle in un flusso ordinato di sviluppo: "Un altro aspetto qualificante del disegno di legge (testo riforma n.d.r.) n. 4641 è quello relativo alla regolamentazione del rapporto tra i vari livelli di governo, impostato in modo da superare la frammentazione delle competenze tra Stato, regioni e autonomie locali e realizzare delle sinergie tra tali soggetti." (relazione del Ministro Turco alle Commissioni 1 e 11 riunite Senato) In altra seduta delle Commissioni riunite l'analisi si sofferma a considerare che: "…il D.P.R. n. 616 del 1977 non attuò nel campo delle politiche sociali una azione riformatrice analoga a quella che si determinò per il settore sanitario, nonostante il completo trasferimento delle competenze alle regioni e agli enti locali. Mancò allora, in sostanza, la definizione della funzione statale, cui si è cercato di sopperire recentemente con l'istituzione del Fondo per le politiche sociali e nell'ambito di alcune leggi di settore. Questa carenza ha fatto sì che il semplice decentramento delle competenze, pur pienamente realizzato, si è risolto in un aumento della eterogeneità degli interventi, sia dal punto di vista territoriale che settoriale, tale da costituire un fattore di incremento, come ha rilevato la Commissione nazionale per la povertà nel 1996, dell'esposizione al rischio di povertà in Italia." Si delineano così le corresponsabilità dei diversi livelli istituzionali nella realizzazione del sistema di welfare: con l'art 9 comma 1/b lo stato determina i livelli "essenziali ed uniformi" delle prestazioni, la fissazione dei requisiti minimi strutturali e organizzativi per l'erogazione dei servizi, la determinazione dei requisiti e dei profili professionali degli operatori del settore. Le regioni (art 8) - all'interno di questa cornice - nell'esercizio delle loro competenze potranno/dovranno muoversi da questa caratteristica minimalista di "livelli essenziali ed uniformi" e qualificheranno le loro attività di governo programmando servizi modulati sulla capacità di mettere in campo risorse umane e finanziarie aggiuntive e coordinate con le disponibilità offerte dalle politiche nazionali ed europee. I comuni, ai quali spettano i compiti richiamati dal sopra riportato art 6, sono stati dotati di nuovi assetti istituzionali che non permettono indietreggiamenti; si vuole qui richiamare la "leggina" n. 265 del 3 agosto 1999 "Disposizioni in materia di autonomia ed ordinamento degli enti locali, nonchè modifiche alla legge 8 giugno 1990, n. 142" la quale è più nota per essere la "madre" del recentissimo Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267. "Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali." Questa legge non provvede solo a "limare" il testo originario della 142/90, ma - per quel che interessa più da vicino il futuro della riforma - apporta significativi variazioni sul tema dei rapporti e dei ruoli istituzione/cittadini: l'art 2 comma 5 (poi diventato art 3 comma 5 del testo unico) recita: I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà. I comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali". Facciamo il confronto con l'art originario della legge 142/90: I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie. Esercitano, altresì, secondo le leggi statali e regionali, le funzioni attribuite o delegate dallo Stato e dalla regione. Si segnalano i cambiamenti semantici rivelatori della diversa collocazione dei comuni e delle provincie nel sistema istituzioni, organi autonomi e non più "terminali" dell'assetto statale (per es.: le funzioni diventano da "delegate" a "conferite"), ma l'aspetto qualificante è nella completezza della rappresentazione della sussidiarietà: verticale fra i livelli istituzionali, orizzontale nel "patto" tra le istituzioni locali e la cosiddetta società civile. Ed è in questa cornice che la legge di riforma si potrà spendere nelle sue potenzialità innovative trovandosi, forse per mero accidente, ad essere la prima occasione per sperimentare la corresponsabilità (non coordinamento, non collaborazione) nel progettare e realizzare le politiche della solidarietà.
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